新能源项目“未批先建”成因分析及政策建议

编者按

（一）“未批先建”的概念界定

广义层面的“未批先建”，是指建设项目未完成全部法定前期审批手续即开工建设，涵盖用地审批、工程规划许可、环境影响评价以及涉水、涉林、涉草、涉军等审批手续的缺失，是项目建设前期审批程序违法的统称。

本文聚焦实务中最核心、最普遍、法律后果严重的两类“未批先建”行为，即用地类审批手续缺失：一是未完成农用地转建设用地审批，未履行农村集体土地征收、转用法定程序；二是未取得建设工程规划许可证即擅自开工建设。风电、地面光伏、储能项目大多布局于山地、林地、草地、农用地，风机基础、进场道路、升压站、送出线路等工程需占用大量土地资源，上述两项手续是项目合法建设的核心要件，也是当前“未批先建”违法问题的主要发生领域。

上述两项审批手续，以完成农用地转用审批、征收与出让等程序，最终取得“建设用地规划许可证”及“建设工程规划许可证”为完成标志。但在实务中，新能源项目往往在取得土地预审与选址意见书、签订补偿协议并支付补偿金以后便开工建设，在投产并网后，再补办相关用地手续，此类“未批先建”成为行业常态。

（二）“未批先建”的违法后果

上述两类行为主要违反《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《土地管理法实施条例》《中华人民共和国刑法》等法律法规。根据现行法律规定，未经农用地转用审批非法占用土地建设，可责令退还土地、限期拆除建筑物、恢复土地原状，并处以罚款；未取得建设工程规划许可证进行建设，可责令停止建设、限期改正或拆除，并处罚款。非法占用耕地、林地数量较大的，将触犯非法占用农用地罪，依法追究刑事责任。

对于新能源项目而言，除行政处罚、刑事追责外，“未批先建”还可能会引发连锁负面后果：项目无法正常并网消纳、无法享受电价补贴、被纳入失信名单、面临项目停建整改，企业前期大量固定资产投资面临损失，同时还可能引发生态破坏、土地权属纠纷、行政追责等风险。

新能源项目“未批先建”高发，既区别于传统房建、市政工程因企业合规意识薄弱、投机侥幸心理导致的违规建设，也并非单纯监管缺位问题，而是产业自身特性、法律法规适配性、能源并网时序要求与土地审批周期、企业投资压力等多重因素共同作用的结果，核心成因可归纳为以下四个方面。

（一）新能源项目建设模式特殊，审批事项复杂且标准化程度低

风电、光伏、储能项目与传统集中式建筑工程存在本质差异，建设形态复杂、占地分散、线路跨度大，直接加大合规审批难度。

一是工程形态呈线性、点状分散布局，占地管理难度极大。光伏项目包含光伏阵列区、逆变器、箱变、升压站、送出线路；风电项目风机点位分散、配套线路绵延数十至上百公里，项目占地碎片化，大量占用林地、草地、耕地、未利用地，单项目涉及多乡镇、多权属土地，用地边界模糊，难以按照传统建设项目红线模式管理。

二是工程普遍跨行政区域布局，跨市县、跨省区协调审批难度极大。我国优质风电资源多集中在偏远山区、高原地带，大量风电场及配套送出线路坐落于省际、市际、县际交界区域，一个完整项目往往跨越多个区县，甚至不同省份。而我国用地审批、规划许可、涉林涉草审批均实行属地管理原则，跨区域项目需要依次对接沿线多个县级、市级自然资源、林业、水利等主管部门，各区域规划标准、补偿政策、审批节奏不统一，地方间利益诉求不同、协调成本极高、推进周期被大幅拉长。部分跨省风电项目因省级之间用地指标、生态管控要求差异，审批协调周期甚至远超常规用地报批时长，进一步加剧手续办理滞后。

三是审批事项繁杂且交叉叠加，审批流程相互制约。项目建设不仅涉及建设用地审批、规划许可，还需同步办理涉林、涉草、涉水、压覆矿产、水土保持等手续，多部门、多层级审批事项交叉，各部门审批标准、流程、时限不统一，缺乏针对新能源项目的专项审批指引，企业前期手续办理繁琐、推进缓慢。

四是用地模式多样，难以准确界定用地合规标准。农光互补、牧光互补等复合光伏项目需占用大量农用地，但不同功能区，占地方式差异较大，办理的用地手续各不相同；风电项目的塔基占地、进场道路、送出线路占地性质亦存在较大的差异；储能项目的占地往往在不同建设场景下，存在不同的占地方式，地方政策亦有较大差异。新能源项目用地方式多样、占地性质不同，导致合规认定标准不清晰，政府审批及执法难以统一标准，客观上导致企业难以快速完成审批。

（二）现行法律法规适配度存在提升空间，立法滞后于产业发展需求

我国现行《土地管理法》《城乡规划法》《建筑法》等核心法律法规，立法基础主要针对传统房建、市政、工业集中式基建项目，未充分适配新能源产业建设特点，制度供给存在明显短板。

其一，土地审批规则未考虑新能源点状占地、跨区域布局特征。现行农用地转用、土地征收程序主要适用于成片、集中式建设用地，对于新能源项目分散、点状占地、跨区域建设模式缺乏简化审批路径，按照传统用地审批模式办理，流程冗余、周期冗长。

其二，城乡规划体系对新能源项目覆盖不足。大量风电光伏项目布局于县域、乡镇偏远区域，部分区域国土空间规划、村庄规划编制滞后，项目建设区域未纳入规划管控范围，无法办理规划许可，出现“项目落地无规划、有规划难落地”的困境。

其三，专项配套政策不完善。针对新能源复合用地、设施农业用地、林地临时使用等政策碎片化，各地执行标准不一，执法尺度差异大，缺乏全国统一的用地审批细则，企业合规路径不清晰，易出现被动违规。

（三）核心矛盾：并网时限与用地审批周期难以有效统筹衔接

基于对我国新能源产业政策与用地管理制度分析，笔者认为，新能源项目“未批先建”最根本的成因是新能源项目建设指标的并网时限刚性约束与建设用地审批周期之间存在的矛盾。

从新能源侧政策要求来看，为保障新能源产业的有序发展，基于新能源电力消纳及配套电网建设与调度计划等因素考虑，能源主管部门在新能源项目配置、年度建设规模下达等环节，提出并网投产时限要求具有合理性和必要性。大部分省区执行“当年指标、次年并网”甚至“当年指标当年并网”政策。

一方面，根据新能源产业政策要求，企业一旦拿到项目建设指标，通常需要在1-2年内完成全容量并网；另一方面，取得项目建设指标，进而办理项目核准或备案是开展项目建设用地相关审批手续的前提，即企业无法在取得项目建设指标之前开展实质性的用地审批工作。这一点与传统房屋建筑与工业项目不同，新能源大都属于“绿地开发”项目，即项目占地大都为农用地，难以通过成片的土地一级开发、二级开发模式取得项目建设用地。

根据国家土地管理有关法律规定，农用地转为建设用地，需依次开展土地勘测定界、权属调查、征地补偿安置、农用地转用报批、集体土地征收、建设用地供应等法定程序，同时同步办理林地、草地等使用审批；完成农用地转用审批后，再办理建设用地规划许可、建设工程规划许可。这一过程，程序繁杂，时间漫长，且高度依赖政府部门的依法履职，建设单位往往难以实际掌控。

针对新能源项目“未批先建”的制度性、结构性成因，笔者认为，仅依靠行政处罚与事后追责难以从根本上解决问题。建议从审批流程优化、政策时序衔接、法律法规完善、监管模式创新、用地制度改革等多维度出台系统性政策，平衡能源转型目标、土地资源保护与企业合规建设需求。

（一）理顺政策时序，打通新能源指标与土地审批前置衔接通道

建议改变“先给指标、后办用地”的单向时序，建立能源、自然资源、林业草原部门联审联批机制。在新能源项目指标申报阶段，同步开展用地、用林、规划条件预审，对拟落地地块开展用地可行性、生态符合性初步核查；对符合国土空间规划、用地条件的地块，提前锁定用地指标，实现指标下达与用地预审同步推进。

优化并网时限管理，结合项目用地审批周期，合理延长并网窗口期，缓解企业时间压力，从根源上消除“未批先建”的时序矛盾。建议在新能源项目开发建设管理政策中，对用地审批周期较长的新能源项目，实行差异化并网期限管理，避免“一刀切”式的时限约束。

（二）完善法律法规与配套政策，适配新能源产业建设特点

建议加快修订完善土地、规划领域配套细则，简化分散式光伏、风电点状用地的农用地转用流程，对农光互补、牧光互补等复合用地项目，明确设施农业用地与建设用地边界，推行设施农业用地备案制替代传统建设用地审批；优化林地、草地临时使用审批，压缩跨部门审批时限。

建立跨区域新能源项目协同审批机制，明确省际、市际、县际项目牵头主管部门，统一规划、用地、补偿、生态管控标准，打破属地审批壁垒。加快县域、乡镇层级国土空间规划编制，将新能源项目重点布局区域纳入规划管控，为项目办理规划许可提供法定依据，解决规划滞后导致的合规障碍。

（三）推行新能源项目审批改革，建立多部门联合审批绿色通道

建议建立自然资源、林业草原、生态环境、水利、能源等部门联合审批平台，实行并联审批、容缺受理、限时办结。针对新能源项目阵列区、风机点位、送出线路等点状、线性工程，推行用地规划“清单式管理、批量审批”，简化单一点位审批流程。

区分升压站、主控室等永久建设用地与光伏阵列、风机基座等临时/点状用地，分类制定审批标准，降低企业合规成本，缩短审批周期，实现审批效率与产业发展相匹配。

（四）创新监管执法模式，坚持柔性监管与刚性约束相结合

建议改变“重处罚、轻预防”的事后监管模式，推行事前指导、事中监管、事后规范的全周期监管。对已出现的“未批先建”项目，区分主观恶意违规与制度性、跨区域协调困难导致的被动违规，对因审批时序矛盾、跨区域协调不畅导致的“未批先建”，在项目符合国土空间规划、生态保护要求前提下，允许企业完善手续、补办合规材料，审慎适用拆除、罚没、重罚措施；对恶意违法占地、破坏生态的项目，严格依法查处。建立新能源项目用地动态监管平台，强化部门信息共享，提前预警违法建设风险，引导企业主动合规。

（五）优化用地保障机制，拓宽新能源项目用地供给渠道

建议加大新能源项目建设用地指标保障力度，优先保障新能源升压站、储能电站等永久用地指标；鼓励利用闲置工矿用地、荒山荒坡、滩涂等未利用地建设新能源项目，减少占用耕地、林地。推广复合用地模式，规范农光互补、渔光互补项目建设，实现能源开发与农业生产、生态保护协同发展，从用地源头减少合规风险。

新能源项目“未批先建”，是我国能源转型快速推进过程中，产业发展现实与现行法规审批体系不相适配的突出表现，它并非能源监管、土地管理等某一行政管理部门的问题，也并非单纯的企业违法问题，而是制度设计、政策衔接、审批机制叠加形成的系统性客观问题。

笔者认为，治理该类问题，不能简单一罚了之，更不能以罚代管或者选择性执法，而应立足“双碳”目标大局，理顺能源政策与土地规划政策的衔接逻辑，优化审批制度、完善法律法规、创新监管方式，破解审批周期与并网时限的核心矛盾。建议通过制度层面的系统性优化，引导新能源项目规范、有序、可持续建设，在保障能源转型提速的同时，守住土地资源保护与生态安全底线，实现产业发展与合规治理的双赢。