一、引言
在全球化浪潮与资产配置多元化需求的双重驱动下，“出海”已成为境内企业与高净值人群的战略共识。在“一带一路”政策指引下，中国企业通过境外设点、跨境并购、海外建厂等方式积极参与国际竞争；高净值个人亦借助家族信托、离岸架构等进行跨境配置。然而，对外投资涉及投资准入、外汇管理、税务合规、数据出境及出口管制等多重法律风险。若缺乏全流程合理规划，不仅可能导致项目受阻，还可能面临境外处罚或境内监管红线。
在此背景下，《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第 837 号，以下简称《规定》）于 2026 年 7 月 1 日正式实施。作为我国对外投资领域首部行政法规，《规定》构建了统一完备的基础性制度框架，标志着我国境外投资监管迈入系统化、分级管控、全流程合规的新阶段。本文旨在解析《规定》的核心制度变革与实务影响，为投资者评估风险、调整安排提供参考。
二、核心政策变化和注意事项
《规定》的实施将原本由发改委、商务部、外管局等多部门分头管辖的分段监管模式，整合为统一的顶层制度框架，实现了从分散化规则向体系化、全过程治理的转变。其核心变化主要体现在以下方面：
（一）增加适用主体：居民个人被纳入监管对象
此前，部门规章主要规制企业或其他组织，居民个人并非直接监管对象（仅 37 号文涉及特殊目的公司返程投资）。《规定》第二条明确将境内居民个人纳入“投资者”法定范围，填补了自然人境外直接投资上位法依据的空白，并将“直接或间接获得境外所有权、控制权、经营管理权及其他相关权益”的活动统一纳入监管。
提示：居民个人纳入监管并不意味着自 7 月 1 日起所有个人离岸持股均需办理 ODI 备案。《规定》第三十三条明确具体管理办法由主管部门另行制定。截至发文，尚无适用于自然人直接对外投资的具体操作流程，因此存量架构不会仅因新规生效而被直接认定为违规。但投资者切勿误读为“合规真空期”，自然人跨境资金流动、技术与数据出境仍需遵守外汇、出口管制及数据安全等既有法律法规。
（二）监管范围的拓展
1. 对“再投资”的监管
传统监管重心集中于资金直接出境环节，导致部分企业误认为境外子公司利润再投资无须境内审批。《规定》第三十三条明确，投资者以自有资金、募集资金在境外金融市场投资，以及利用境外资产权益开展再投资的情形，均纳入调整范围。虽未创设独立的再投资审批程序，但明确此类行为需结合核准备案、信息报告、外汇管理等既有规则，精准判断是否触发合规义务。
提示：《规定》强调分类分级、全过程监管。境内母公司在筹划境外子公司利用留存收益或离岸融资进行再并购、新设项目时，不应仅依据交易发生地或资金来源地判断合规性，而应结合控制关系、最终权益变动及资金回流安排，审慎评估是否触发核准、备案或信息报告义务，建立前置性合规审查机制。
2. 技术、数据跨境转移的管控
针对以往借人员外派、技术培训变相输出敏感技术的监管灰色地带，《规定》第十三条明确禁止通过跨境派遣技术人员、提供技术指导等方式非法转移国家禁止或限制出口的货物、技术、服务及相关数据，实现了对外投资监管与国家出口管制立法的深度融合。
提示：《规定》并未取代出口管制、数据安全等专项规则，而是强化衔接。若对外投资涉及禁止或限制出口的技术、数据，可能同时触发多重合规风险，面临多部门联合监管。即便遵循“一事不再罚”原则免于重复罚款，仍可能面临责令改正、没收违法所得、限制业务甚至撤销许可等严厉措施。企业需在立项、备案、交付及运营全阶段统筹评估各项合规义务。
（三）协同监管机制：区分一般核准备案、专项合规审查与安全审查
《规定》并未将所有涉外事项并入 ODI 程序，而是通过行政法规层面的统合，建立统一框架和规则衔接机制，引导投资者从关注项目设立后的合规转向覆盖全周期的管理模式。企业需动态跟踪监管动向，全面评估多轨并行程序（如国家安全审查）对项目交割周期的影响。
（四）法律责任分层设置：区分违规性质，强化阶梯式责任追究
1. 加大违规处罚力度
《规定》重构了违法责任体系，按照违法行为性质、危害程度及整改态度设置差异化责任。对于未履行核准备案但能配合整改的情形，适用较低罚款区间；而对于禁止类投资、拒不执行监管决定或以不正当手段取得核准备案的情形，则触发更高层级的处罚，形成“区分情形、阶梯追责”的结构。
2. 双重处罚制度的落地
境外投资违规风险不再仅由企业承担，直接负责的主管人员和其他直接责任人员亦可能承担个人行政责任。企业高管及项目负责人需强化风险防范意识，避免因履职不到位而承担个人责任。
3. 资产强制处置与业务限制风险
相较于罚款，更具商业冲击力的是主管部门可依法责令停止投资、限期处分境外资产，并在一定期限内不受理相关申请或限制从事对外投资活动。项目的被迫中止和清退极易引发资产折价、融资违约及股东追责等连锁反应。投资者应重视系统性合规风险的前置识别。
三、新规下投资者的实务应对：强化全链条合规管控，构建对外投资长效风控体系
鉴于《规定》全面重构了合规门槛与责任体系，建议境内投资者从以下维度完善内控及风险识别：
（一）企业层面：建立全流程协同合规机制
对于搭建红筹、VIE 或多层架构的硬科技企业（如半导体、AI、生物医药等），应重点梳理境内外知识产权授权、技术服务协议（TSA）、人员派驻及数据访问等安排。企业不应再将 SPV 间的内部事务简单化处理，而应结合新规及出口管制、数据出境等专项规则，判断是否触发合规程序。同时，建立标准化书面审查流程与常态化跨境技术与数据合规台账，对长期持续性经营履约行为进行动态跟踪与定期评估。合规不仅是程序负担，更是保障投资顺利落地、安全退出的前提。
（二）跨境交易文件安排：将监管不确定性纳入合同设计
企业应改变“先谈交易、后补备案”的做法，将境内合规要求前置。在签署 SPA、SHA 等文件时，建议将取得发改、商务核准备案及网信、出口管制、外汇等审批结果作为交割前提条件。合理设置长停止日（Long Stop Date）、审批协助义务、监管未获通过时的终止权及责任分担机制。此外，交易文件中应设置合规抗辩条款，明确因遵守中国法限制导致延迟的法律后果，并合理设计分层争议解决机制，以降低境内外监管差异带来的争议成本。
（三）对自然人境外投资的影响：厘清适用边界，警惕过渡期风险
《规定》将“居民个人”纳入监管，但未明确具体执行标准。投资者需区分“涉税信息披露”（如 CRS）与“跨境投资监管”的功能差异。新规监管重心在于是否实质获得境外企业的控制权或经营管理权。现阶段，涉及返程投资的离岸架构仍须严格遵循 37 号文外汇登记要求。自然人投资者在进行跨境资产配置时，应围绕资金路径、外汇登记、税务申报及受益所有人披露进行系统性合规论证，切勿将离岸信托或代持视为规避监管的工具，以免触犯外汇、反洗钱乃至刑事法律红线。
四、结语
《国务院关于对外投资的规定》的出台，宣告对外投资活动正式步入更加规范、透明和可预期的全流程法治化阶段。新规整合了过往碎片化的监管格局，将核准备案、资金登记、安全审查、技术数据跨境及“双罚制”责任统合于系统框架内。严格的合规要求看似提升了门槛，实则是降低跨境交易不确定性、防范资产清退风险的必要保障。境内企业与个人投资者应摒弃侥幸心理，将多维度的合规审查前置于投资决策、交易设计及存续运营的全过程，以合规经营为底层逻辑，在复杂的国际环境中实现境外资产的可持续发展。
作者简介
袁玥 律师
业务领域：跨境业务 争议解决