山西振兴永昶科技有限公司、交口县应急管理局等罚款行政二审行政判决书
山西省吕梁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2024）晋11行终163号
上诉人（原审原告）山西振兴永昶科技有限公司。
法定代表人薛某兰。
委托代理人李X。
被上诉人（原审被告）交口县应急管理局。
负责人李某平。
出庭负责人李X2。
委托代理人任X。
委托代理人尹X。
被上诉人（原审被告）交口县人民政府。
负责人李X。
委托代理人党X。
上诉人山西振兴永昶科技有限公司（以下简称科技公司）因诉被上诉人交口县应急管理局、被上诉人交口县人民政府罚款及行政复议一案，不服山西省吕梁市XX区人民法院（2024）晋1102行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院于2024年8月29日立案后，依法组成合议庭，经阅卷、公开询问审理了本案，上诉人XX公司的法定代表人薛某兰及其委托代理人李X，被上诉人XX县应急管理局的出庭负责人李X及其委托代理人任X、尹X，XX县人民政府的委托代理人党X到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2023年4月9日，孟州市鑫达制动材料有限公司和交口县旺庄生铁有限责任公司签订工矿产品购销合同，约定由孟州市鑫达制动材料有限公司按照交口县旺庄生铁有限责任公司的制作要求向其提供30锤捣固机一套、6锤捣鼓单元一套，合同附《5.5米免调节捣固机XDDG-30（30锤固定式）技术协议》，协议涉及电气系统。2023年6月7日，孟州市鑫达制动材料有限公司与原告科技公司签订产品购销合同，约定由原告向孟州市鑫达制动材料有限公司提供30锤焦炉捣固电气系统一套，双方在制作之前要进行充分的技术交流，确认一致后供方安排生产，负责电气设备的安装及编程调试，安装结束后向需方提供交工资料一份。2023年9月4日，原告作业人员刘某照在交口县旺庄生铁有限责任公司焦化厂2#焦炉捣固机操作室外作业时不慎坠落，经抢救无效死亡。事故发生后，交口县康城镇旺庄生铁有限责任公司“9·4”一人伤亡事故调查组对相关人员进行调查，于2023年10月7日作出《交口县康城镇旺庄生铁有限责任公司"9.4"一般一人高空坠落事故调查报告》，报告载明项目相关情况：2023年9月1日9时许，山西振兴永昶科技有限公司常某升临时组织刘某照等6人到达交口县旺庄生铁有限责任公司后卸捣固机电气相关设备，山西振兴永昶科技有限公司业务经理李X与交口县旺庄生铁有限责任公司焦化厂安环科工作人员王X对接，王X要求对方提供相关资质开签订安全协议，李X错提供XX公司资质（XX公司属薛某所有，系XX公司董事长女儿，业务员同时兼两个公司业务），王X未仔细审核，看到是河南孟州的误以为是原先签订技术协议的公司，随后与常XX签订了安全协议。当天下午王X和炼焦车间郑X对该6人进行了安全教育培训和技术交底，其中2人因其它原因离厂。9月2日常X带领刘某照、薛X、王X进厂开始安装作业。事故原因分析：（一）直接原因，死者刘某照在作业时未按照高空作业操作规程进行作业，未采取有效的防护措施，加之对周边环境观察不仔细，导致不慎坠落身亡。（二）根据调查材料、现场勘查结合刘某照尸表检验，综合分析刘X符合高坠致伤死亡。（三）间接原因，1．山西振兴永昶科技有限公司未落实安全生产主体责任，未按照规定设置安全生产管理机构，未配备专（兼）职安全生产管理人员；未建立安全生产管理制度；未制定作业相关的操作规程；未按照规定对被派遣劳动者进行安全生产教育和培训（仅依托XX公司作业前的安全技术交底）；高空作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得相应资格上岗作业；未按照《高空作业安全生产管理条例》相关要求从事高空作业人员年龄超55周岁；未为作业人员配备高空作业所需防护用品；未采取高空作业相应的防护措施；未与作业人员签订劳动用工协议；未为作业人员缴纳工伤保险。该起事故暴露出XX公司，无章可循，“三违”现象突出，是导致本次事故发生的间接原因之一。2．山西振兴永昶科技有限公司股东常某升，作为交口县旺庄生铁有限责任公司焦化厂捣固机电气安装项目直接负责人，未认真履行安全生产管理职责，对作业人员的用工及相关资格把控不严格，作业前与交口县旺庄生铁有限责任公司公司焦化厂沟通协调不到位，致使作业时未能相互配合，合理避免事故发生，是导致本次事故发生的间接原因之一……。其中有关责任单位存在的主要问题：（一）事故单位山西振兴永昶科技有限公司，此次事故暴露出该公司对安全生产意识淡薄，现场管理混乱、劳动用工不规范，“三违”现象突出，无证上岗，违章作业，现场隐患风险辨识不足，相关安全管理制度缺失，安全管理不到位，安全防护措施不到位，对作业操作规程、事故报告等方面的安全培训不足；事故发生后虽积极参与抢救，但在事故上报过程中存在迟报行为。其中有关责任人员和责任单位的处理建议中，对山西振兴永昶科技有限公司的责任划分及处理建议为：此次事故暴露出该公司无章可循，安全管理严重缺失，对事故的发生负有主要责任，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百一十四条规定，建议由XX县应急管理局对该公司处以六十万元的行政处罚，依据《对安全生产领域失信行为开展联合惩戒的实施办法》，建议将该公司纳入联合惩戒黑名单。2023年10月18日，交口县人民政府对该《事故调查报告》批复如下：一、事故调查报告符合《中华人民共和国安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令493安全生产条例）和《山西省安全生产条例》等法律法规要求；二、同意调查报告对事故原因的分析和对事故性质的认定；三、同意调查报告对事故责任人、责任单位的处理建议；四、同意调查报告针对事故教训提出的防范措施；五、县安委办要在事故批复10-12个月时间内组织开展事故调查评估；六、事故报告批复后要在媒体上公布《报告》全部内容，接受社会监督。
2023年10月30日，被告应急管理局进行立案，后向相关人员进行调查，制作询问笔录。2023年11月25日，经单位负责人审批同意延长办案时限至90日内，2023年11月20日，向原告送达行政处罚告知书，并于2023年12月1日举行听证，2023年12月12日，进行法制审核、集体讨论后作出被诉行政处罚决定书，2023年12月17日，以邮寄方式对原告进行送达。原告不服，申请复议，交口县人民政府于2024年5月23日作出《行政复议决定书》，维持XX县应急管理局作出的《行政处罚决定书》，原告仍不服，于法定期限内向法院提起行政诉讼。另查明，2023年9月8日，孟州市鑫达制动材料有限公司、交口县旺庄生铁有限责任公司、原告科技公司与刘某照家属签订《关于刘某照伤亡调解协议》，约定由XX公司支付赔偿款49万元，XX公司支付30万元，XX公司支付30万元，由于原告拒绝支付，由XX公司代付赔偿款30万元。被告对孟州市鑫达制动材料有限公司、交口县旺庄生铁有限责任公司、原告科技公司均处以陆拾万元整的罚款。
原审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，审查判断的标准是行政机关是否具有执法主体资格，基本事实证据是否确凿，适用法律法规是否正确，程序是否合法。审理过程中，原告对被告应急管理局的执法主体与职权依据及其执法程序未提出异议，原审法院予以确认，即认定被告应急管理局的执法主体及程序合法。被告XX县人民政府作为XX县应急管理局同级人民政府，具有受理原告的复议申请，审查作出复议决定的法定职权。本案的争议焦点为：一、事实认定与法律适用是否合法；二、对原告是否应给予处罚，作出的罚款金额是否适当。
关于争议焦点一，《事故调查报告》中对案件发生的经过及事故原因进行了明确的调查与分析，与被告立案后查明的事实相互印证，形成完整的证据链条，可以证明处罚决定书中认定的事实，且原告也未对事实部分提出异议，故原审法院认定涉案行政处罚决定书认定的事实清楚，证据确凿。《中华人民共和国安全生产法》第一百一十四条第一款第一项规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由应急管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处三十万元以上一百万元以下的罚款。《安全生产违法行为行政处罚办法》规定，生产经营单位是指合法或者非法从事生产或者经营活动的基本单元。原告以对“生产”的词典定义辩称其不属于生产企业，但根据法律及文义理解，生产企业是指通过生产、销售商品或提供服务来获取经济利益的组织形式和基本单位。原告认可其工作人员在案发时系为孟州市鑫达制动材料有限公司提供安装服务，但根据其公司的经营范围与和孟州市鑫达制动材料有限公司签订的销售合同可知，原告公司同时存在销售商品的业务，即符合上述生产企业的概念，而原告单以生产的词义定义企业的性质系以偏概全，不符合定义规则，原审法院不予支持，故认定被告查明的事实，符合前述法律规定的构成要件，其根据《中华人民共和国安全生产法》第一百一十四条规定作出案涉处罚决定，适用法律正确。
关于争议焦点二，原告认为其非责任主体单位，不应对其进行处罚。但死者刘某照系原告公司员工，且事发时也是应原告的工作安排进行作业，根据《事故调查报告》显示，造成本起事故发生的间接原因之一为原告未落实安全生产主体责任，未为作业人员配备高空作业所需防护用品及采取相应的防护措施等。虽然原告对是否存在高空作业存有争议，但该结论的认定不影响其违反安全法律法规的事实。原告未落实一系列的安全责任义务，违反了《中华人民共和国安全生产法》相关规定，被告应急管理局对其作出行政处罚并无不当。另原告称未对另一责任主体XX公司作出处罚，但《事故调查报告》已载明系因李X错将XX公司的施工资质发给了XX公司，而XX公司本身与本起事故并无关联性，故原审法院对原告的该项诉称不予支持。关于对原告的罚款金额是否适当，《中华人民共和国安全生产法》第一百一十四条第一款第一项规定，发生一般事故的，处三十万元以上一百万元以下的罚款。《山西省应急管理厅适用〈中华人民共和国安全生产法〉行政处罚自由裁量基准（试行）》规定，造成一人死亡的，处罚区间在30万元至60万元。上述法律及规范性文件均未对作出行政处罚时是否需要区分责任问题作出明确规定。因此，罚款数额系行政机关根据案件事实、社会影响、造成的后果等进行综合分析后，依自由裁量权作出认定的范围，在无明显不合理的情形下，人民法院不予干涉。原告认为其属于中小企业，行政机关应当提高服务意识，在法律框架内最大限度保护企业合法权益，优化营商环境。但安全生产重于泰山，安全责任刻不容缓，法律规定的市场主体应当履行的义务其必须严格遵守，对于违法行为应按照法律规定予以处罚、承担责任，不能以保护企业名义，成为其减轻或者不承担安全事故的抗辩理由。被告交口县人民政府在接到原告的复议申请后，经审查予以受理，在法定期限内作出复议决定并依法送达，作出的《行政复议决定书》并无不当，原审法院予以支持。综上所述，被告XX县应急管理局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序适当；被告XX县人民政府在复议过程中，程序符合《中华人民共和国行政复议法》相关规定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回原告XX公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告科技公司负担。
上诉人科技公司不服，上诉称：一、交口县应急管理局做出的(交)应急罚【2023】执二–0004–1号《行政处罚决定书》(以下简称该决定)所依据的多项证据均系伪造，该决定违法应当予以撤销。二、交口县应急管理局做出该决定存在重大程序违法，严重影响上诉人的权利，应当予以撤销。1、交口县应急管理局提交的(交)应急法审【2023】执二–0004–1号行政执法决定法制审核意见书违法。(1)交口县应急管理局的法制审核人员资质不合法。(2)交口县应急管理局提交法制审核资料不符合要求，据此做出的法制审核结果是违法的。(3)该法制审核从程序上也未尽到实质审核义务。2、交口县应急管理局提交的(交)应急法审【2023】执二-0004-1号行政执法决定是在缺失重要证据的情况下做出，因重要证据缺失，无法查明事实，据此做出的处罚决定也是违法的。三、交口县应急管理局做出的(交)应急罚【2023】执二–0004–1号《行政处罚决定书》(以下简称该决定）事实认定和法律适用存在重大错误，应当予以撤销。1、应急管理局没有证据证明本案属于高空作业，且因高空作业未佩戴安全防护措施导致本次事故。2、依据相关法律规定，违法行为与发生事故应当存在因果关系，存在因果关系的情况下应当参照过错参与程度确定裁量基准，应急管理局对导致事故发生原因未能调查清楚，也未核实各方对于事故发生存在的过错程度，事实认定和法律适用均存在错误。3、依据《中华人民共和国安全生产法》，生产经营单位为XX公司，而非科技公司，应急管理局依据该法一百一十四条处罚科技公司是错误的。综上所述，1、请求二审人民法院撤销(2024)晋1102行初68号行政判决；2、查清事实后改判确认(交)应急罚【2023】执二–0004–1号《行政处罚决定书》违法，并予以撤销。3、相关诉讼费用由被上诉人承担。
交口县应急管理局辩称，一、原审判决审理查明事实清楚，认定事实正确，程序适当。上诉人认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条第二款的规定，行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。但本案中的法制审核人员马X并非初次从事行政处罚决定法制审核的人员，不适用该条的规定。所以上诉人科技公司关于涉案处罚程序违法的理由不能成立。二、上诉人科技公司认为“交口县应急管理局做出的(交)应急罚【2023】执二-0004-1号行政处罚决定书”所依据的多项证据均系伪造，该决定违法应当予以撤销的观点是不正确的。上诉人的观点没有事实依据，依法不应采信。综上，请求二审法院依法判决驳回上诉，维持原判。
交口县人民政府辩称，同意应急管理局的意见，并认为山西省吕梁市离石区人民法院作出的判决，认定事实清楚，判决结果正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审期间，当事人双方均未提交新的证据。
经审理查明事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为，关于案涉行政处罚决定的事实认定和法律适用，《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定，本法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。《中华人民共和国安全生产法》第一百一十四条第一款第一项规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由应急管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处三十万元以上一百万元以下的罚款。本案中，上诉人在其经营范围内从事相关的经营活动，作为生产经营单位，雇佣死者刘某照在事发时进行作业，且在工作安排中未落实为作业人员配备安全防护用品及采取相应防护措施等安全责任义务，其行为违反了安全生产法律法规的要求，此外，案涉事故有调查询问笔录、《交口县康城镇旺庄生铁有限责任公司"9.4"一般一人高空坠落事故调查报告》等完整证据链予以证实，而关于罚款数额，系行政机关基于案件事实、社会影响、造成的后果等各方面因素依其自由裁量权作出认定，人民法院基于行政诉讼的合法性审查原则，该罚款并未违反法律法规的规定，且无明显不合理，故人民法院不予干涉，交口县应急管理局作出的行政处罚决定事实认定清楚，适用法律正确。被上诉人交口县人民政府依法受理上诉人的复议申请，在法定期限内作出复议决定并依法送达，作出的行政复议决定并无不当。上诉人关于多项证据中签字系伪造的主张，上诉人并无证据予以佐证，且上诉人并不具备相应的专业鉴定资质，该项主张缺乏事实根据，本院不予支持。
关于法制审核人员资质不合法、未进行实质审核的意见，《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正）第三十八条第三款规定：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”其中，“初次从事行政处罚决定审核的人员”是指自《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正）于2018年1月1日实施以来，行政机关中第一次从事行政处罚决定法制审核的人员，且不包括2018年1月1日以前已经在行政机关从事行政处罚决定法制审核的人员。本案中所涉的法制审核人员并非初次从事行政处罚决定法制审核，通过国家统一法律职业资格考试不是其从事法制审核的必要条件。
此外，法制审核的日期与集体讨论、作出行政处罚决定的日期为同一天，不违反相关法律法规的规定，且无法证明该法制审核未进行实质审核，故上诉人的相关主张不能成立，本院不予支持。
关于上诉人对案涉事故现场调查未进行音像记录的主张，《山西省行政执法全过程记录办法》第七条规定：“行政执法全过程记录以文字记录为基本形式。对文字记录能够全面有效记录行政执法行为的，可以不进行音像记录。”本案中，调查询问笔录等在案证据符合文字记录的要求，且有事故调查报告予以佐证，XX县应急管理局对其执法过程未进行音像记录，并未违反法律法规的要求，故对于上诉人的该项主张，本院不予支持。
综上，上诉人XX公司的上诉请求不能成立。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人XX公司负担。
本判决为终审判决。
审判长： 康照明
审判员： 张华
审判员： 李珩
二〇二四年十一月八日
书记员： 薛建成