综研观察｜阮丽熔：新技术发展重塑就业市场，“十五五”就业优先战略，如何破解就业新难题？

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就业是最基本的民生，关乎经济平稳运行与社会长治久安。进入“十五五”时期，新一轮科技革命和产业变革加速渗透，人工智能、数字经济等新技术全面重塑劳动力市场格局。传统岗位加速迭代、新兴岗位快速涌现，人力资源供需不匹配的结构性矛盾愈发突出，成为当前就业领域的核心痛点。近日，国务院印发《实施就业优先战略“十五五”规划》（以下简称《规划》），立足新发展阶段，紧扣高质量充分就业核心目标，直面新技术冲击、人口结构变化、就业结构转型等多重挑战，构建起适配新时代的就业治理体系。“十五五”就业优先战略聚焦破解结构性矛盾、适配技术变革、提升就业质量，为未来五年稳就业、优结构、促增收划定了清晰路径。

时代变局：AI等新技术双向重塑就业格局，结构性矛盾凸显

“十五五”时期是新质生产力加速落地、人工智能规模化应用的关键阶段，技术变革对就业形成“替代”与 “创造”双向作用，传统就业治理模式面临全新挑战。一方面，生成式 AI、智能流水线、自动化平台持续压缩基础行政、低端制造、简单服务类岗位，低技能劳动者、大龄职工面临转岗压力；同时人口老龄化、劳动年龄人口回落叠加全球经济波动，局部行业失业风险有所上升。《规划》专门设立专栏部署劳动者转型转岗就业支持计划，明确要求提前应对智能化带来的岗位迭代冲击。另一方面，“人工智能+”行动催生大量新兴职业，AI 训练、人机协同运维、数字内容运营、智慧养老托育等新岗位持续扩容；平台经济、绿色产业、县域富民产业不断释放灵活就业空间，新技术本身成为就业增长新引擎。《规划》提出开展人工智能就业创造计划，充分发挥新技术应用的就业扩容作用。此消彼长之下，就业市场的主要矛盾已从“总量不足”转向结构性供需错配：传统行业劳动者“就业难”，技能体系跟不上技术迭代节奏；新兴产业、高端领域“招工难”，现代化技能人才供给缺口持续扩大。立足这一现实，《规划》将适配人工智能发展、化解结构性矛盾作为核心任务，形成全链条解决方案。

顶层统筹：健全就业影响评估机制，统筹技术升级与就业稳定

《规划》在宏观调控层面构建前置化风险防控体系。一是锚定就业优先宏观导向，明确将高质量充分就业作为经济社会发展优先目标，推动财政、产业、投资、数字经济政策与就业政策协同发力，杜绝出台具有明显就业收缩效应的政策。二是健全全流程就业影响评估制度，对重大产业项目、重大生产力布局加强事中事后监测评估，将吸纳就业情况作为项目审批、财政扶持政策制定的重要依据。三是专门出台适配人工智能发展的专项行动，强化人工智能的就业创造效应，挖掘传统领域人工智能就业潜能，完善新技术教育培训体系，配套做好转岗培训、职业介绍服务，降低劳动者转型成本。四是升级完善立体化就业失业监测预警网络，深入开展人工智能对就业影响研究，完善人工智能应用就业风险预警处置体系，守住不发生规模性失业的底线。

产岗联动：产业就业协同发力，稳住高质量就业基本盘

筑牢就业优先底线，以产业协同实现就业扩容提质，是《规划》应对技术变革的重要抓手。一是稳住传统制造业、外贸、建筑、服务业等劳动密集型行业就业规模，保障存量岗位稳定。二是扩容服务业就业蓄水池，挖掘养老、托育、家政等民生服务领域岗位增量，推动文旅体商融合增加体验型岗位供给，激发科技服务、软件信息等生产性服务业就业需求。三是培育新兴产业就业新赛道，加快发展战略性新兴产业集群，培育发展新业态新模式，大力促进新职业新岗位培育。四是激发国有企业、民营企业等各类经营主体稳岗活力，夯实就业市场微观基础。

技能破局：构建终身技能培训体系，打造现代化人力资源队伍

破解技术变革下的技能错配，构建“需求预测—教育培训—技能评价—就业落地”闭环机制。一是精准匹配人才培养与产业需求，建设国家人才供需大数据平台，动态调整优化高校、职业院校学科专业设置，加大战略性新兴产业和未来产业等紧缺专业布局，将毕业生就业状况作为院校资源调配重要依据。二是推行终身职业技能培训，以企业自主培训为主体、市场化培训为主导，面向青年、农民工、失业人员开展转岗、创业、数字技能培训，把人工智能通识技能纳入培训清单，推广企业新型学徒制、订单式培训，共建共享公共实训基地、产教融合基地。三是畅通技能人才上升通道，深入实施“新八级工”职业技能等级制度，推动职业技能等级与职称、学历双向互认，构建技能导向的薪酬分配制度，实现“技高者多得”，引导劳动者主动提升技能、适配智能化就业需求。

业态赋能：规范发展新就业形态，完善灵活就业保障体系

AI与数字平台催生大量灵活就业岗位，《规划》同步补齐新业态服务与权益保障短板。一是在扩容渠道上，支持直播电商、网约出行、网络货运等平台经济创新健康发展，引导非全日制就业规范有序发展，鼓励个体经，持续培育多元化灵活就业场景。二是在公共服务上，推动将新就业形态劳动者在常住地平等纳入职业技能培训、子女义务教育、就业公共服务范围，打造零工市场公共服务综合体，促进规范化标准化建设零工市场。三是在权益保障上，督促平台公开算法规则、足额发放劳动报酬，扩大职业伤害保障试点，推动灵活就业人员平等参加职工保险，完善新业态劳动纠纷调解机制，平衡平台发展与劳动者权益。

未来五年，随着新质生产力持续发展、人工智能技术深度普及，就业结构的迭代调整仍将持续。依托“十五五”就业优先战略的系统部署，通过持续优化技能培训、畅通供需对接、强化精准帮扶、完善权益保障，将有效化解智能化转型带来的就业阵痛，持续释放新技术、新产业的就业红利，稳步推进更高质量、更充分的就业目标落地。