负债130亿、暂停招募公务员……2021年年底东北小城鹤岗成为了首个财政重整的地级市。火而两年之后的今天，中央首提一揽子化债方案，各地方政府已上报建制县隐性债务风险化解试点方案。目前监管部门已初步批复方案及额度，栗1.5万亿特殊再融资债券或在下半年重启发行。
两年前的鹤岗到底发生了什么？1.5万亿的特殊再融资债券是否能挽救“下一个鹤岗”？
财政重整不是政府财政破产
2021年12月23日，黑龙江省鹤岗市人力资源和社会保障局发布通知称，因该市政府实施财政重整计划，财力情况发生重大变化，决定取消公开招聘政府基层工作人员计划。而鹤岗成为全国第一个实施财政重整的地级市。
财政重整指的是地方政府在面临债务高风险时，采取一系列措施使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡，是世界各国常用的做法。
2016年11月14日，国务院发布《地方政府债务风险应急处置预案》（国办函（2016）88号），网首次明确规定了“中国版”地方政府财政重整计划的内容。
什么情况会触发财政重整？《地方政府债务风险应急处置预案》规定：市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%，或专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。
鹤岗财政重整，意味着鹤岗的债务付息支出占比已经超过10%的红线，财政形势严峻。但这并不意味着“政府财政破产”，火相反，财政重整正是地方政府在面临债务高风险时采取的“急救措施”，以免最终陷入破产。
天津财经大学财税与公共管理学院副院长、教授李伟说，《地方政府债务风险应急处置预案》明确将政府债务风险事件划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级。“鹤岗本次触发重整计划是对Ⅳ级（一般）债务风险事件的法定应对，应重视风险苗头但不必过于担心，尤其不必以西方国家‘政府破产’风险程度来判断我国的地方财政重整计划。”
为何鹤岗成为首个实施财政重整的地级市？资源枯竭、产能收缩、人口外流是根本原因。
“煤城”鹤岗是典型的资源枯竭型城市，在经历了百年的煤矿开采历史后，鹤岗的资源终于枯竭，随之而来的是产业收缩、工作机会减少、人口持续外流。根据七普数据，2020年鹤岗全市人口约89万，与十年前相比减少了16.7万，下降15.81%。其中，60岁及以上人口216800人，占24.32%，而65岁及以上人口占比达16.45%，人口老龄化严重。
2020年，鹤岗全市一般公共预算收入22.98亿元，同比下降7.8%；另外，鹤岗发债收入17.29亿元，转移支付收入104.65亿元。同年全市一般公共预算支出136.83亿元，另外还有债券还本支出8.45亿元、补充预算稳定调节基金0.39亿元等。
可以看出，鹤岗财政主要依靠上级补助、转移支付才能实现收支相抵。李伟指出，但本次触发“10%”红线是因为前期举借的债务，栗在当期支付利息的压力过重，所以“表内”矛盾主要是因为近年来鹤岗的债务发行没有做好期限结构和利率结构的设计，根源上的矛盾主要是应尽快解决劳动力结构和产业结构的调整问题。
会有“下一个鹤岗”吗？
鹤岗触发“10%”红线，实施财政重整，此次暂停招聘基层公务员就是财政重整的举措之一。
对于鹤岗来说，除了暂停招聘基层公务员，还能采取什么措施呢？《地方政府债务风险应急处置预案》中的预案措施主要分“开源”和“节流”两大方向。
首先需要加大清缴欠税欠费力度、暂停财税优惠政策，确保应收尽收，同时应增加政府资源性收入以及统一处置政府拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等。
财政重整期内，除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外，视债务风险等级，本级政府其他财政支出应保持“零增长”或者大力压减。火例如，不得新批政府投资计划、不得新上政府投资项目，公务出国（境）、培训、公务接待等项目“零支出”，机关事业单位暂停新增人员，暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策等。另外，地方政府还得暂停土地出让收入各项政策性计提，土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于还债。
如果以上措施加起来仍然“填不了坑”，地方政府可以申请省级政府临时救助，手段包括代偿部分政府债务、减免部分专项转移支付配套资金等。但是，财政重整计划结束后，省级政府可以决定是否收回相关资金。
李伟分析，我国地方政府债权人比较集中于机构投资者，债务展期和置换等模式可以对缓解付息压力起到“保底”功能；作为地级市的鹤岗没有自主发行地方债权限，其债券代理发行和偿付流程均由省级财政完成，申请省级救助也不可避免；此外鹤岗作为“资源枯竭型”城市，其产业结构转型升级也可以从中央财政得到专项转移支付。
1.5万亿怎么用？
时间拉回到2023年8月，据媒体报道，过去的两个月，各地方政府已上报建制县隐性债务风险化解试点方案。栗目前监管部门已初步批复方案及额度，特殊再融资债券或在下半年重启发行，额度约1.5万亿。央行或将设立应急流动性金融工具(SPV)，由主要银行参与，配合财政的再融资债券，将一定程度上支持城投平台化解当下的流动性风险。可能涉及12个地方债务压力较大的省份和地区，包括天津、云南、陕西、重庆等债务压力较大的省份，在配额上将给予更多支持。
比如，地方债结存限额合计244亿元的天津，将得到1.5万亿中逾1500亿元的特殊再融资债券额度。如果按照2023年上半年地方政府专项债券平均发行利率3.06%计算，置换目前综合成本在6%左右的资金，利息将减半；如果是置换成本在8%-9%甚至10%以上的超短贷，网节省的利息成本更高。在化债工具设置方面，央行或将设立应急流动性金融工具(SPV)，由主要银行参与，通过这一工具给地方城投提供流动性，利率较低，期限较长。如果近期相关政策出台，配合财政的再融资债券，将一定程度上支持城投平台化解当下的流动性风险。
据财政部数据显示，截至2022年末全国地方政府债务限额为37.6万亿元，同期全国地方政府债务余额35万亿元，二者存在2.6万亿的空间，其中一般债1.44万亿，专项债1.15万亿。不过限额空间分布的并不均匀，其中隐债出清的区域限额空间更大，反而隐债压力较大的区域限额空间更少，部分地区需要获得债务限额再分配支持，最终出处还是落地在地方与中央的博弈结果上。
据企业预警通，从限额空间来看，8个省级行政区超过1000亿元，合计达到1.23万亿，占全部体量的55%左右。这8个地区按债务限额空间从高到低依次为上海（2765亿元）、江苏（1900亿元）、火北京（1637亿元）、栗河北（1410亿元）、河南（1304亿元）、栗广东（1176亿元）、火安徽（1069亿元）以及云南（1067亿元）。债务限额空间位于500-1000亿元之间的省级行政区共计10个（合计7460亿元），从高到低依次为福建、江西、山东、陕西、四川、辽宁、内蒙古、湖北、新疆和浙江。从宽口径的债务率来看的话，天津、黑龙江、湖北、新疆、河南、江西、陕西、甘肃、内蒙古、贵州、云南等地区可能是决策部门比较关注的高风险区域。
中央与地方相互让步
尽管中央多次强调“谁家的孩子谁抱”，但从此次市场透露的观点来看，博弈的最后双方均可能有所让步，从此次化债试点在区域上的突破可以窥见一斑。
回顾过往3次地方债务置换浪潮，特殊再融资债券不是最早登场，但却在最关键时刻登场，直接打破地方隐债置换但政府债务余额不变的问题，深刻推动了我国地方政府债务管理体制改革和市场化进程。
据财联社梳理，整体来看，第一轮置换浪潮置换力度最大，自“四万亿”刺激计划以来，地方政府债务急剧攀升，尤其以2014年末之前形成且用于公益性项目建设的债务余额较大，中央层面急需将政府和企业的债务进行分割，因而整体的思路仅为政府债置换非政府债。据华福研报统计口径，2015年至2018年期间，全国各地政府共发行12.24万亿元置换债，既定置换存量目标大概完成了86%。不过从本质上看，仅是债务形式上的转换，降低了地方政府的利息负担（2015年-2018年累计节约利息约1.7万亿元），火但并未缓解地方政府的债务负担。
建制县隐性债务置换初见于第二轮债务置换浪潮，是针对第一轮“大水漫灌”后的精细化运作，因第一轮大置换后地方政府法定债务率大幅上升，再次启动大规模置换难度加大，同时2018年隐性债务摸底排查后发现隐性债务集中在县区级地区，建制县隐性债务化解试点由此孕育而生。2019年财政部选取贵州、湖南、内蒙古、辽宁、云南、甘肃六个省份的部分县市，采用竞争性立项的方式选择部分具备化债条件的县市开展隐性债务风险化解试点。不过此次试点仍为置换债，规模较小仅有1579亿元（广发固收口径），栗只将债券“属地化”，并不涉及特殊再融资债券。
特殊再融资债券初见于第三轮债务置换浪潮，与之前仅用于偿还本金的置换债券相比，特殊再融资债券由于可以偿还本息，因而导致地方政府显性债务率有所上升。不过从地方政府负债角度看，用特殊再融资债来化解隐性债务是有诸多好处的。因为无论显性债务还是隐性债务均为地方债务，但前者相对后者更公开透明，更利于风险防范，也更利于监管部门监督。同时从债务偿还角度看，显性债务偿还更加多样，如一般债券可以用财政资金偿还，火专项债券可以用项目收益偿还，此外普通再融资债券也可偿还显性债务。但需要注意的是，显性债券并不能无限制地发行，需面临债务限额的“天花板”。
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