2026 年 5 月 1 日，川普总统签署新的古巴制裁行政令，依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）、《国家紧急状态法》（NEA）和《移民与国籍法》第 212(f) 条，对古巴政府及相关人员、实体、外国金融机构和第三国商业活动建立新的制裁授权。该行政令承接 2026 年 1 月 29 日第 14380 号行政令所宣布的古巴相关国家紧急状态，其核心理由是古巴政府的政策、实践和行为继续对美国国家安全和外交政策构成“异常且特殊的威胁”。
这项行政令的重要性，在于美国正在把古巴制裁从传统的 TWEA/CACR 禁运框架，进一步推向 IEEPA 下的动态指定体系。过去，非美国企业主要关注交易是否存在美国连接点，例如美国人参与、美元清算、美国来源物项或美国境内行为。现在，非美国企业即使在美国境外经营，只要被认定在古巴能源、防务及相关物资、金属与采矿、金融服务、安全等部门经营或曾经经营，也可能面临被指定和财产冻结风险。
从政策上看，这不是单纯的古巴禁运升级，而是美国将俄罗斯、伊朗、委内瑞拉等制裁体系中已经成熟的“部门化、状态化、二级化”工具移植到古巴问题上。它将古巴业务从“美国人不得交易”的传统禁运问题，改造成“第三国企业是否会因为参与古巴关键经济部门而被美国排除出金融体系”的全球合规问题。
一、行政令内容概述
（一）法律基础
2026 年 5 月 1 日，川普总统签署新的古巴制裁行政令，正式建立一套以 IEEPA 为基础的古巴制裁授权框架。该行政令依据美国宪法赋予总统的行政权，并援引《国际紧急经济权力法》（IEEPA）、《国家紧急状态法》（NEA）、1952 年《移民与国籍法》第 212(f) 条以及《美国法典》第 3 编第 301 条，作为采取财产冻结、入境限制、金融机构限制和行政执行措施的法律依据。
这项行政令承接 2026 年 1 月 29 日第 14380 号行政令所宣布的古巴相关国家紧急状态。第 14380 号行政令已经将古巴政府的相关政策、实践和行为界定为对美国国家安全和外交政策构成的“异常且特殊威胁”。本次行政令在这一国家紧急状态基础上，进一步授权美国政府对相关外国人、古巴政府相关实体、支持古巴政府的第三方主体以及外国金融机构采取制裁措施。
从法律结构看，该行政令将古巴制裁从传统禁运框架进一步推入 IEEPA 型动态制裁体系。TWEA 和 CACR 长期构成美国古巴禁运的基本制度底座，重点在于限制美国人与古巴之间的交易。IEEPA 框架则赋予行政部门更强的政策机动性，总统可以基于国家紧急状态建立新的制裁指定标准，财政部和国务院可以根据后续政策需要进行名单认定、部门扩展和执法部署。由此，古巴制裁获得了类似俄罗斯、伊朗、委内瑞拉等现代制裁项目的操作弹性。
行政令第一条首先作出政策判断：古巴政府的政策、实践和行为继续对美国国家安全和外交政策构成异常且特殊威胁，该威胁全部或实质部分来源于美国境外。行政令同时将古巴政府相关行为描述为损害美国利益，并违背自由民主社会的道德与政治价值。
这一政策声明具有明显的法律功能，它为 IEEPA 下的紧急经济权力提供正当化基础，也为后续针对第三国企业、外国金融机构和古巴政府相关支持网络采取制裁措施提供政策说明。美国政府在此将古巴问题重新纳入国家安全、外交政策、地区稳定、安全机器支持、腐败治理和 human rights 议题之中，使古巴制裁从传统冷战遗留禁运，转化为当前安全政策的一部分。
白宫事实说明进一步将该行政令的目标指向支持古巴政权安全机器、涉及政府腐败或严重 human rights abuse、担任古巴政府代理人、官员或物质支持者的人员和实体。这一表述表明，行政令的政策重心涵盖古巴政府能力、国家安全机构、外部支持网络和第三方商业参与者。换言之，美国政府关注的对象已经从古巴政府本身，延伸至为古巴关键部门提供资金、技术、货物、服务和金融便利的外部主体。
行政令第二条是全文的核心条款。该条授权国务卿与财政部长磋商后，或财政部长与国务卿磋商后，对符合特定标准的外国人实施财产冻结型制裁。制裁效果包括冻结相关人员在美国境内、进入美国境内，或由美国人占有、控制的财产及财产权益，并禁止相关财产权益的转让、支付、出口、提取或其他处理。
第一类是行业状态型指定。任何外国人如被认定在古巴经济的能源、防务及相关物资、金属与采矿、金融服务或安全部门经营或曾经经营，即可被纳入制裁指定范围。行政令还授权财政部长在与国务卿磋商后，将适用部门扩展至古巴经济的其他部门。这一条款的意义在于，制裁风险可以基于企业所处行业和业务参与状态产生。企业进入古巴特定经济部门本身，即可能成为美国政府采取制裁行动的依据。
第二类是关系型指定。行政令覆盖由古巴政府或被制裁人员直接或间接拥有、控制、指示的外国人，也覆盖为古巴政府或被制裁人员行事或代表其行事的主体。此外，直接或间接拥有或控制被制裁人员的主体，也可被纳入指定范围。该类规则旨在穿透古巴政府、国有实体、代理人、关联企业和支持网络之间的控制关系，使制裁压力能够沿着所有权、控制权、代理关系和商业支持关系向外延伸。
第三类是支持型指定。行政令将向古巴政府或被制裁人员提供实质性协助、赞助、金融支持、物质支持、技术支持、货物或服务的外国人纳入可指定范围。这一条款覆盖面较广，既可能涉及直接融资、贸易供货、技术服务，也可能涉及工程承包、运营维护、物流、保险、结算、咨询和其他商业服务。对于第三国企业而言，这一条款构成古巴业务的主要外溢风险来源。
行政令同时设置身份与行为型指定标准。古巴政府或被制裁实体的领导人、官员、高级行政管理人员、董事会成员，古巴政府的政治分支、机构或工具性实体，涉及古巴境内严重 human rights abuse、腐败、挪用公共资产、为个人利益或政治目的征收私人资产、贿赂等行为的人员，以及根据该行政令被指定人员的成年家庭成员，均可成为制裁对象。由此，行政令形成了行业、关系、支持、身份和行为并行的指定体系。
行政令第四条专门针对外国金融机构设置制裁授权。财政部长经与国务卿磋商后，如认定某一外国金融机构为根据本行政令被冻结财产权益的人员进行或便利重大交易，即可对该外国金融机构施加一项或多项制裁措施。
相关措施主要包括两类。第一，限制该外国金融机构在美国开立或维持代理账户、通汇账户，并可以对相关账户维持施加严格条件。第二，冻结该外国金融机构在美国境内、进入美国境内，或由美国人占有、控制的全部财产及财产权益。对于银行和其他金融机构而言，这一条款直接关系到美元清算、美国代理行关系、通汇账户安排和美国金融体系准入。
该条款构成行政令的金融放大机制。对商业企业而言，主要风险是被指定为受制裁对象；对金融机构而言，主要风险是因服务受制裁对象而受到金融体系准入限制。美国二级制裁的基本逻辑，正是通过美国金融体系、美元清算、代理行账户和市场准入压力，推动非美国主体调整对受制裁对象的服务安排。
在操作层面，外国金融机构会基于风险偏好采取更严格的内部政策。即使某项古巴相关交易尚处于灰色地带，银行也可能出于代理行风险、美元清算风险和声誉风险考虑，提前限制付款、融资、保函、保险、贸易信用证和其他金融服务。由此，行政令的实际影响可能通过金融机构的超合规行为迅速传导至实体企业。
行政令第三条规定，对符合第二条指定标准的外国人，美国可以暂停其以移民或非移民身份入境。国务卿或其指定人员如认定相关人员入境符合美国国家利益，可以作出相应处理。该条款将制裁指定与人员入境限制相连接，使财产冻结和旅行限制形成配套措施。
行政令第五条授权国务卿和财政部长采取实施和执行该行政令所需的一切行动，包括临时暂停或修订法规，在《联邦公报》发布通知，制定规则、法规、指导意见，发布命令、指令或许可证，并在实施行政令所需范围内行使 IEEPA 授予总统的相关权力。各行政部门和机构负责人也被授权在其职权范围内采取适当措施，以执行行政令。
行政令第六条建立报告机制。财政部长经与国务卿磋商后，需要根据《国家紧急状态法》和 IEEPA 的相关要求，就第 14380 号行政令所宣布的国家紧急状态以及相关权力行使情况，向国会提交定期报告和最终报告。这一安排使行政令进入美国国家紧急状态与经济制裁的常规监督体系。
总体看，美国以 IEEPA 为基础，为古巴制裁建立了一个新的动态指定平台。该平台同时覆盖行业经营、政府关系、物质支持、身份责任、human rights 与腐败行为，以及外国金融机构重大交易便利。其制度效果，是将古巴制裁从传统禁运和美国人交易限制，推进到面向第三国企业和金融机构的二级制裁体系。
二、这项行政令改变了古巴制裁的什么
（一）从 TWEA 型传统禁运转向 IEEPA 型动态指定
这项行政令的第一层变化，是法律工具的变化。美国古巴制裁长期建立在 TWEA、CACR、Helms-Burton/LIBERTAD Act 等框架之上，其制度重心是传统禁运、财产控制、旅行限制、投资限制和若干针对第三国企业的法定措施。这一体系带有明显历史遗留色彩，核心逻辑是通过长期禁运限制美国人与古巴之间的经济往来，并在特定领域对外部主体施加压力。
