核心提示 2016年，中国的能源改革可谓轰轰烈烈。较低的能源需求“新常态”，成为能源行业面临的最大问题。由于中国产业重工化的耗能特征，即使处于城市化、工业化的较快发展阶段，目前能源、电力需求仍呈现比较低的增长速度。与需求增长速度相关的是“去产能”速度，目前庞大的能源产能将抑制能源价格，在产量和价格都疲软的情况下，能源企业需要通过提高效率、降低成本来生存和发展，这需要宏观的能源体制和价格改革来支持和配套。
能源体制改革与价格改革相互促进
能源体制改革与能源价格市场化改革密切相关、相互促进，既有改革的复杂性，也受宏观经济形势的影响，因此将是一个复杂、渐进的过程。“放开两头、管住中间”是能源体制改革的基本思路，也与价格改革相关。从体制上讲，打破产业链一体化垄断是能源价格市场化改革的基本要求，“管住中间”针对能源的自然垄断，“放开两头”可以在技术和资本门槛要求相对比较低的环节，为民营资本提供投资机会。促进市场主体多元化竞争是能源价格由市场决定的基本条件，因此需要体制改革支持价格改革。
从价格机制上讲，以往能源价格的确定和调整，常常是政府权衡政策目标和各方利益博弈的结果。现阶段国有能源企业不仅有经济目标，还常常强调“社会责任”，再加上与政府的隶属关系，能源价格和补贴的运作过程不透明，这些都导致民营对国企的不信任，从而缺乏“混合”的兴趣。对价格的行政干预可能导致收益的不确定性，这使“混合”的民营资本面临收益的不确定性，而收益的不确定性又将影响民营资本“混合”的积极性，因此需要能源价格改革支持能源体制改革。
现阶段的能源供大于求和低能源价格，有益于能源改革。能源改革（尤其是其中更为敏感的能源价格改革）有两个基本前提条件。一是能源供需必须宽松，因为政府很难在能源短缺的时候进行改革，届时满足能源需求是首要任务，效率为其次，而改革是为了提高效率，满足需求可以没有改革。二是能源价格必须是稳定的或者是下行的。因为能源价格改革的最大阻碍在于改革后价格可能上涨，从而影响经济增长和社会稳定。在低能源价格的背景下进行改革，不会导致价格上涨，无非只是改变以前错误的定价方式，价格不变甚至降价，改革必然受到欢迎。因为相对而言，消费者更关心改革是否导致价格上涨，而不是政府以何种方式定价。在低能源价格时进行改革，可以最小化其对经济增长和社会稳定的负面影响。
“管住中间、放开两头”的体制架构逐步建成
2016年，中国能源体制改革的基本内容是，在完善能源行业政企分开、油气网运分开、电力售电侧改革的基础上，逐步建成能源行业“管住中间、放开两头”的体制架构，形成能源市场化竞争机制；在改革过程中，重视向社会资本开放，政府通过放开竞争性环节价格，逐步放开公益性和调节性以外的能源计划。
在能源体制改革的同时，政府的能源管理职能正在相应转变。政府需要研究和提出适合中国国情的能源行业体制，尽可能避免改革走弯路。自2016年初开始，煤炭价格开始转暖，市场煤价出现超过60%的大幅上涨。本轮上涨有多方面影响因素，但主要支撑点是政府于2016年4月推行的煤炭企业276天工作日制度。276天限产制度显然是对市场的干预，在目前市场化改革的大背景下，政府可能给出了一个不好的信号。理论上，任何行业产能过剩，政府都可以通过限产推高价格来保护行业，但这将给市场带来不确定性。因此，在强化政府能源监管的同时，如果有必要干预能源市场，则应尽可能采用市场化手段进行干预。政府在逐步放开能源计划约束的同时，需要加强能源行业战略规划。任何能源改革都必须将能源行业安全高效运行和可靠供应作为大前提，这是政府在能源领域职能的关键所在。
紧抓油气和电力改革两大核心
根据目前能源体制改革的进度和预期，“十三五”期间将可能发生以下能源价格改革。
在天然气价格改革方面，改革目标是使门站价格与终端用户价格进行市场化联动，即理顺终端气价传导机制，逐步放开非居民用气价格。2015年，政府将非居民用气由最高门站价格管理改为基准门站价格管理，供需双方可以基准门站价格为基础，在上浮20%、下浮不限的范围内协商确定具体门站价格。民用天然气价格改革的主要目标是减少无目标补贴和交叉补贴。改革无法取消交叉补贴，但通过调低非居民用气价格，可以尽可能减少交叉补贴。居民阶梯气价是目前推动居民气价市场化改革的重要措施。阶梯气价可以针对不同的用气量，征收不同价位的气价，在提高资源使用效率的同时，对目标群体保留一定的补贴可以体现社会公平，对高消费者征收较高的气价，可抑制不必要的消费，提高用气效率。政府要求在2016年底前，所有已通气城市建立起居民生活用气阶梯价格制度。
2016年，政府提出“十三五”末期成品油价格基本放开，但是真正放开有个比较长的过程。2016年政府发布的成品油价格机制改革方案，将由原先的政府发布调价令，改为发布调价信息，并为成品油价格机制设置了价格调整的上下限。即在每桶40—130美元之间运行时，国内成品油价格按机制正常调整，该涨就涨，该降就降。过去成品油价格机制将国内成品油价格与国际原油价格挂钩联动，但油价调整由政府宣布，存在调价的不确定性，因为政府可能由于某种原因而选择不调整，或者不足量调整。完善成品油价格机制的关键点是消除了这个不确定性，这是市场化改革走出的关键性一步。进一步的改革，应是允许成品油价格在一定的区间内，由国内市场供需来决定。
此外，2016年政府还提出要完善煤电联动机制。目前实施的成品油定价机制显然不尽完善，但是对于市场而言，成品油调价机制是透明的和可以预期的。具体反映在，每次成品油调价之前，市场机构根据国际油价变动而测算的调价幅度，与政府调整的幅度都差不多。因此，完善煤电价格联动机制的基本思路，主要是指政府严格按照煤电联动机制所规定的时间和幅度进行上网电价调整，以及考虑如何向终端电价联动。
目前电力过剩的窗口期，非常有利于推进电力市场化进程。在电力过剩时期，可以有很大的腾挪空间，但这个窗口期能延续多久，并不清楚。毕竟中国的人均电力消费量还非常低，电力不会一直持续2%—3%的速度增长。根据国际经验和以往的国内经验，电力需求与经济发展均呈现周期性发展的特点，目前的过剩可能是周期性过剩，而不是长期过剩。从全球来看，发达国家的情况表明，一国能源电力需求增长出现拐点的时候，一般发生在人均GDP在2万－3万美元之间。目前中国的人均GDP仅为8000美元左右，因此中国电力需求低速增长，很可能是经济调整周期的一个点，而不是一条线。一旦电力需求再回升，市场偏紧，哪怕制度设计、市场设计得很好，改革也可能面临困难，这是上一轮电力改革的重要教训。鉴于政府的改革决心，现在这个机会应该是最好的机会，各方必须尽可能利用这个时间窗口，尽快全面推进电力体制改革。
来源：中国社会科学网