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风声｜地方政府对共享单车的管理收费，为什么法律上不成立？

风声｜地方政府对共享单车的管理收费，为什么法律上不成立？ 风声OPINION
2025-06-12
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导读：凤凰网原创｜清理和叫停针对共享单车企业的各种不合理收费，是保障其正常经营权利的基础；应该让共享单车企业站在平等的起跑线上，公平竞争，为民众提供最优质的服务。

  凤凰网原创  清理和叫停针对共享单车企业的各种不合理收费，是保障其正常经营权利的基础；应该让共享单车企业站在平等的起跑线上，公平竞争，为民众提供最优质的服务。

作者｜薛军
北京大学法学院教授
北京大学电子商务法研究中心主任

伴随着信息技术的发展，通过网络形成租赁关系的共享单车，日益成为城市公共交通出行体系的重要补充者和助力者。共享单车因其能够切实解决公共交通领域“最后一公里”难题，加之使用便利，同一辆车能够为不同时间段的人共享，资源利用效率大大提高，因此得到了广大人民群众的喜爱。街道上，骑着各种“小黄”“小蓝”的人群，蔚为一道独特的中国城市风景线。
但是，面对共享单车的蓬勃发展，最近几年一些城市却屡屡出现各种迷之操作，其合法合规性颇值商榷。这些行为影响了共享单车正常运营所需要的市场环境，值得引起各方关注。
为何巧设名目收费没有法律依据
相关措施中，首先值得深入研究和检讨的，就是巧立各种似是而非的名目，对共享单车企业进行不合理收费。
最近一段时间，由于一些地方政府的财政紧张，乱收费问题变得更为普遍和突出。对共享单车企业进行收费，无外乎基于以下几个理由。
第一个理由认为，特定的共享单车企业在自己的城市投放运营，需要经过自己的特许才可以。作为获取这种特许的对价，可以对共享单车运营企业进行收费。这时收取的费用，本质上就是特许经营费。
但是，这种收费理由明显没有法律依据。我国没有法律规定，对共享单车企业的运营采取特许经营制。因此，以特许经营的名义来收费，不具有合法性的基础。
第二个理由认为，运营共享单车的企业，占用了公共道路资源来进行运营，获得的利润归自己公司所有，这样其实是不公平的，因此可以对共享单车的运营企业收取占道经营费。
但其实，共享单车企业的运营行为，并不符合严格意义上的占道经营特征。虽然说共享单车肯定要占据一定的物理空间，但这种占据并非固定不变，随着共享单车的使用者对车辆的使用，其位置不断发生动态变化，因此不符合占道经营的特点。当然对这一问题的理解，在本质上取决于如何认识共享单车企业的运营所具有的社会价值。
共享单车企业当然从其运营行为中获益，这一点不容否认；但同样不能忽视的是，共享单车企业通过其运营，解决了城市公共交通体系中的传统难题，在不需要政府额外投入的情况下，帮助民众提高出行效率，解决民生问题。
从法学基本原理来看，具有这种正向外部效益的对公共道路资源的利用，毫无疑问应该界定为“合理使用”。从这个角度来看，对共享单车企业收取占道经营费也不具有合理性。
除了上述理由之外，还有的城市以共享单车投放运营之后，会给城市管理者增加管理负担为由，收取管理费。这种说法，也无法成立。
对城市的公共交通秩序进行有效管理，本来就是管理者的职责。对于共享单车的规范运营，城市管理者当然可以提出相应的要求，对于违规者可采取相应管理措施。
但这些事实的存在，不足以去正当化要对共享单车运营企业在进入城市运营之初就收取一大笔管理费。因为这样的话，就相当于把共享单车的运营事先定性为一种会引起普遍性的负面效果的负担，而这根本不是共享单车企业的特征。
笔者注意到，在收费这一块，有些城市的管理者意识到，以上述名义收费存在合法性基础欠缺的问题，因此就采取更加隐蔽的手法来进行收费。例如在通过招投标的方法，引入共享单车运营企业的时候，收取所谓“公共资源交易服务费”。这是最近南方某一线城市对共享单车企业收取的费用。从这种收费的名称上来看，其性质模糊不清。
首先，共享单车企业进入特定的城市从事运营活动，并不构成任何意义上的公共资源交易行为。这一点上文已经分析。
其次，为这种本身就不成立的所谓交易，组织一次招投标，然后借机收取一笔不菲的服务费，也不符合公共行政的公益性的基本原则。从本质上来看，虽然换了个收费的名义，并且刻意模糊其收费的属性，但仍然构成缺乏授权的对企业的乱收费。
考虑到共享单车企业投入大，竞争激烈，整体利润率并不高，政府管理部门如果变着法子对其乱收费，会严重影响其正常经营活动的开展。因此，清理和叫停针对共享单车企业的各种不合理收费，是保障其正常经营权利的基础。当然，共享单车经营企业必须要依法合规经营，配合城市管理，照章纳税，履行企业社会责任。这本来就是应有之义，无须进一步强调。
共享单车的投放配额违背市场公平
目前影响共享单车企业正常运营的措施，除了上文分析的巧立名目，进行不合理收费之外，还有另外一大类，就是变相设置准入门槛，影响共享单车企业享有公平竞争的制度环境。
企业通过激烈的市场竞争来赢得消费者认可，在竞争中实现优胜劣汰，这是市场规律发挥作用的基本机制。但如果制度环境本身影响公平竞争，参与竞争的市场主体本身无法改变这一制度前提，那么竞争环境就会被扭曲，通过竞争实现资源配置的优化就无从谈起。
有的地方的城市管理部门，以城市管理为名，对共享单车企业可以投放的车辆数量进行配额管理。从宏观角度而言，配额管理具有一定的合理性。因为过度的、无序的投放，的确会导致资源利用的低效以及浪费。另外，通过对共享单车企业管理水平的考核，对可以投放的车辆数额进行动态管理，也能够实现奖优罚劣，从而促进管理水平的提高。
但在一些城市，由政府单方面确定的共享单车可以投放的初始数量，在不同企业之间差距巨大。举例来说，最近某一年度，在上海，可以投放的共享单车份额总数一共是110万辆，但在具体数量的分配上，不同共享单车企业之间的数额分配差距巨大，三家企业分别是57.5万/31.6万/20.9万。排在第一位的共享单车企业可以投放的数额远超其他企业，一家就独自占到了53%。
需要强调是，这种优势不是其通过竞争或高水准的管理来累积获得，而是来自于政府管理部门的分配。
投放数量分配不均衡的问题，也同样存在于北京。据了解，在北京城六区，三家共享单车运营企业分别可以投放的共享单车数量分别是40.7万/19.7万/18.7万。排在第一位的共享单车企业可以投放的数额远超其他企业，一家就占总量的56%。
再次需要强调的是，这种优势不是来自市场竞争，而是政府管理部门的分配。类似的情况，也存在于深圳、广州等其他一线城市；当然，具体表现，又千差万别。这几个一线大城市本身就具有很强的标杆价值，其做法自然也会被其他城市的管理者所效仿。
配额的分配，由于是管理部门单方面决定的，虽然后续结合管理绩效考核，进行动态数量的调整，总量上可以有所调整，但不能从根本上改变特定共享单车企业可以投放的车辆的基础数额。
在这种情况下，过度失衡的数额分配会在事实上产生限制准入的效应。试想一下，某个共享单车企业，无论其管理得多么到位，车辆多么受到民众的认可，但配额构成了其不可能逾越的透明天花板，这种情况，毫无疑问构成对企业进行公平竞争的巨大约束。
有的城市管理者，甚至把允许特定的共享单车企业独家进入城市或者城市的某一个区域进行经营活动——换言之，允许其“吃独食”——作为招商引资的优惠措施。也有的城市，在管理投放配额的时候，不注意配额分配的发展性和公平性，允许企业把配额作为一项无形“资产”，可以被收购，并且由收购方无条件地承接。
这导致一个悖论：配额管理的出发点，本来是促进共享单车企业优化管理，但一些已经不再存在的共享单车企业，其曾经享有的配额却可以通过收购被累加到收购者的份额里面。这不就从另一个侧面说明，管理者其实已经把配额看做一种有偿的、特许式的、准入式的经营权了吗？但问题是，这种做法在中国并无任何法律依据。
总的来说，对于共享单车企业可以投放的车辆的数额进行配额管理，如果在配额分配的问题上，不能够做到大体的公平分配，会导致企业竞争的起点上的不公平，并且这种不公平无法通过竞争来予以矫正。
对于这样的情况，根据我国《中华人民共和国反垄断法》第45条的规定，“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定”，应该属于滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。
公平竞争才是社会效益的根本保障
为避免政府管理部门制定各种带有限制市场准入的政策措施，我国目前正在大力贯彻实施《公平竞争审查条例》。该条例的目的，就是要确保政府出台的管理政策措施，不能产生限制排除公平竞争的市场效果。这一文件对于确保统一大市场的建设，避免各种隐形的地方保护主义、部门保护主义的措施，具有重要意义。
针对共享单车企业投放配额的管理，也应该严格遵循《中华人民共和国反垄断法》以及《公平竞争审查条例》的规定，对于目前正在实施以及将要实施的配额管理措施，来一次大的“体检”，消除因为各种的历史因素、人为因素导致的不均衡分配格局，使得共享单车企业站在平等的起跑线上，公平竞争，为民众提供最优质的服务。
以此作为观照，某些城市在投放配额管理过程中，引入所谓的分标段招投标的管理措施，其合法性也存疑。所谓的分标段，就是人为地配置不同的投放配额，设置为不同的标段。这同样会导致起点上的不公平。因为相应的投标企业还没有开始进入运营，就已经被分为三六九等。
更加合理的做法，仍然应该基于公平的准则分配配额，然后在管理过程中实施动态增减的管理措施。
共享单车企业作为一种数字经济新业态，这一行业的发展具有明显外溢的社会效益，如何维护这一行业发展的正常的法治环境，值得我们不断去探索和优化。

本文系凤凰网评论部特约原创稿件，仅代表作者立场。

主编｜萧轶‍‍‍
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