近年来，我国PPP发展势头迅猛，对于加强顶层设计、尤其加快立法的呼声也愈发强烈。国家发展改革委、财政部曾分别提出了“特许经营立法”和“PPP立法”。但随着7月7日，在国务院常务会议上李克强总理的一锤定音，PPP领域的立法“两法合一”，将由国务院法制办统一主导，国家发展改革委和财政部则由原来的立法主导方转变为参与方。这一重大决策得到了业内专家们的普遍认同和积极响应，认为将减少社会资本参与PPP项目的不确定性，也让PPP实操问题可以在一部法律下解决，减少混乱。
不过，虽然立法的大方向得以确定，但专家们也表示，PPP是对传统投融资模式和项目实施模式的重大转轨，切换起来难度不小，可能需要一个很长的过渡期。相应的，作为PPP顶层设计重要内容的立法工作，也不应期待一蹴而就。
在这样的背景下，日前由国家发展改革委国际合作中心会同有关单位发起和主办的“PPP30人论坛”第二次研讨会中，PPP立法作为其中重要一项议题，成为了专家们热议的焦点。
立法强调有针对性地解决问题
目前，国务院法制办是PPP立法的唯一主导部门。因此，在此次会议上，国务院法制办财金司司长刘长春对于当前PPP立法工作的介绍就格外吸引了与会者们的关注。
刘长春表示，PPP尤其是特许经营，相关工作和项目投资规模大、适用领域广、合作周期长，涉及到的主体、利益关系和风险相对来说比较复杂，因此将其纳入法制化轨道，一方面可以传递政府的决心来稳定政策预期，增强市场信心；另一方面，也有利于保障参与各方的合法权益，激发社会投资的活力。“个人认为，PPP立法工作需要统筹考虑PPP和特许经营的关系问题，防止碎片化，更要防止多头立法导致立法本身可能带来风险问题。”
就PPP立法工作，刘长春谈了三方面的认识：——立法的方向问题。
刘长春指出，PPP模式的界定应突出强调四点：一是合作双方的法律地位是平等的，应通过合同来确立权责利的关系；二是长期的合作和风险的共担关系，应要建立一种长期、稳定的合作关系，并通过合同来加以约定；三是突出强调全生命周期的管理，政府应依据绩效评价的结果来支付对价，“目前，我国的实践当中存在一些假PPP问题，它不是一种真正的政府和社会资本的合作，而是假PPP之名，行地方政府融资之实”；四是明确项目回报机制。
——推进PPP应立足国情。
刘长春表示，PPP源于国外，我国主要是在上世纪90年代开始引进。而从全球来看，在立法和实践过程中，各国有较大差别。到现在为止，并没有一种统一、公认、适用于所有国家的PPP模式。所以在借鉴国外立法经验的过程中，应结合我国政治、经济、社会、历史、文化、法律框架、法律渊源等具体情况来有针对性地解决问题。
——立法过程中需要研究和探讨的重点问题。
一是关于条例名称的定位问题；二是相关职责及管理体制问题；三是PPP的具体适用模式和具体方式；四是项目实施相关程序问题；五是PPP合同问题；六是纠纷解决机制问题；七是PPP立法和其他法律法规衔接问题。
另外，在此次会议上，相关立法专家还透露，国务院法制办接手PPP立法工作后也会邀请以前的专家进行论证。而目前国务院法制办还在对立法工作征求意见的过程中，并没形成草案初稿。
PPP立法最主要的是规范政府
PPP立法的总体方向得以确定，但在具体内容方面，依然是业内专家们争论的热点。
像在此次会议上，国家发展改革委法规司司长李亢就从国内外实践角度出发，分析了中国PPP立法需要关注的一些问题。
首先，从国外实践来看。国家发展改革委法规司通过近年来与有关方面合作发现，各国PPP立法的出发点和实施情况各不相同。究竟是制定法律，还是搞合同范本，各国都是从本国的实践出发来决定采取合适的立法体制和结构。国外并不讲究概念定义，更加关注目标问题。如欧洲的很多国家和政府组织就关注两条——义务转移和风险转移。在此两条下实现PPP有机的框架性合作安排，这也应成为我国PPP立法要重点解决的问题。
其次，从国内实践来看。李亢认为，PPP立法先要把概念统一到大家都能够认可的范畴上来，不能各部门各发各的文件，各有各的理解，这样既增加了市场进入的成本，又对民间资本在内的各类社会资本有序、安全、稳定、持续地进入公共建设领域增加了阻力，降低了效率，加大了风险。
李亢还表示，在中国的现状下，应通过立法或统一规则明确定义PPP适用领域，具体来说就是应对PPP项目范围设立门槛，只有具备长期性、稳定性、复杂性，并形成一定规模的才可以采用PPP模式。此外，PPP立法中还应对判断标准进行清晰定义，包括风险共担、风险转移、持续运营和提供服务、明确绩效等。同时，还应逐步完善协作机制，规范项目前期工作流程和决策程序等。“个人认为，PPP立法最主要就是规范政府，通过立法的强制性约束力限制政府，在公开、透明的前提之下，确定哪些项目符合PPP的法定标准。”
部门协调解决PPP短期化问题
财政部财政科学研究院党委书记兼院长刘尚希则在此次会议上表示，“PPP到底是为了解决什么问题，地方对政府和社会资本合作没有一个真正的理解。”
刘尚希认为，从改革开放的大背景来看，这种合作应该是要解决政府能力不足的问题。借助于社会资本，不仅仅是借助其资金，更是要借助其技术、管理、运营能力，来弥补政府自身能力的不足。这其中也蕴含着政府自身的改革。在公共服务领域政府与市场之间，如果说过去强调的是“分”的改革，现在则强调的是一种“合”的改革，这意味着政府要转变自身职能。而且，这种“合”的改革也符合党的十八届三中全会全面深化改革的总目标，就是国家治理体系和治理能力的现代化。从这个意义上说，这种合作是为老百姓服务的，是不亚于市场化的一场革命，所以对PPP的认识若只停留在融资、建设、增加扩大提供公共服务这个层面上是不够的。
对于推进PPP立法的建设，刘尚希表示，这有助于解决引导预期的问题。如果说法律能尽快形成一个框架，或者说能达成共识，提供一些信号，就能引导预期，这对当前转型升级、供给侧改革都会有积极的作用。
不过，他也提醒说：“必须要注意的是，我们长期以来没有全周期、全过程的理念，社会资本更多地重视建设，追求短期利益，不从长期考虑。实际上，法律关系理不清，未来的风险就是无法预期的。这或许正是目前社会资本方参与投资建设的积极性很高，而参与运营的积极性则普遍缺乏的原因。”
他还指出，从立法的角度来看，如何处理PPP和特许经营的关系是一个重要问题。这其中，协调成为改革发展中的最大难题。“当前制定的政策难以落实，与部门之间协调不够有很大的关系。一些地方企业不好操作执行，就是各个部门发出的信号不一样。这既会使企业培养一种投机主义行为，又会使企业感觉政策不可预期，谁也不敢搞长期的事情，这就形成了PPP里面最明显的短期化现象。”
来源：中国经济导报