风声｜户籍制度改革的终局，还是要看超大城市- 大数跨境

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风声｜户籍制度改革的终局，还是要看超大城市

风声OPINION

2026-01-07

导读：凤凰网原创丨超大城市落户最终也要放开。由于超大城市人为设定人口上限，限制人口流入，导致要素集聚不足，同时中小城市则因人口吸引力有限，出现了“空心化”等现象，这才是真正的发展失衡。

凤凰网原创 超大城市落户最终也要放开。由于超大城市人为设定人口上限，限制人口流入，导致要素集聚不足，同时中小城市则因人口吸引力有限，出现了“空心化”等现象，这才是真正的发展失衡。

作者｜贾拥民

均衡研究所学术顾问

浙江大学跨学科中心特约研究员

日前，国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制工作情况的报告提请全国人大常委会审议，报告显示，我国城乡融合发展取得了显著成果。从2019年至2024年，全国常住人口城镇化率从62.7％提高到67％，城乡居民人均可支配收入之比从2.64缩小至2.34。

这当然也说明我国城乡要素流动更加顺畅了，尤其在农业转移人口市民化方面。

首先，落户限制批量取消，现在城区常住人口300万以下城市的落户限制基本取消，300万至500万城市落户条件进一步放宽，超大特大城市积分落户政策不断优化。其次，非户籍常住人口可以享受的城镇基本公共服务越来越接近户籍人口，例如，义务教育阶段随迁子女在公办学校就读或享受政府购买民办学校学位比例提高到了97％。

然而，报告也指出了若干突出问题，包括：人口集中流入城市的公办学位、公租房资源紧张，农村闲置资产盘活途径欠缺，城乡要素平等交换机制不健全，等等。

现在，城镇化已经进入了下半场，又恰好遇到了经济增长方式转变的关键节点（现在从上到下都在强调要通过科创和消费来驱动经济增长），户籍制度改革的重要性更加突出了。

放开落户是经济转型、消费拉动的前提条件

城镇化的房地产拉动阶段现在已经基本结束了，消费潜力释放变成了城镇化的核心动力。

长期以来，我国经济增长依赖投资与出口拉动，消费对经济增长的基础性作用未能充分发挥。在以往的城乡二元结构下，农业转移人口的消费潜力遭到了严重抑制，我国城镇居民人均消费支出长期以来一直都在农村居民的两倍以上。

因此，如果能够推动农业转移人口真正融入城市，就有机会释放出巨大的消费增量。

原因不言自明，农业转移人口落户城市后，住房、教育、医疗、文化、旅游等消费需求都可能全面增长。一般估计，现在大约有2.8亿农业转移人口以城市为常住地，但是没有落户城市，如果这些人都落户城市，那么他们带来的新增消费对经济的拉动作用无疑不容小视。

另外很重要的一点是消费结构的升级。落户后，由于被纳入了城镇公共服务体系，人们在社保、医疗、教育等问题上的后顾之忧应该会有所缓解，从而消费意愿和消费能力都可能有所提高，从而推动其消费从食品、衣物等基本物品向汽车、教育、养老等中高端物品和服务转型。

再者，从宏观上看，吸引农业转移人口落户城市也有利于消费市场的扩容和完善，形成“大城市引领、中小城市支撑、县域补充”的格局。

众所周知，在中国，现在消费已经与经济增长方式转变联系到了一起。在从高速增长转向高质量发展的关键时期，经济增长必须走上依靠消费驱动的可持续模式，因此放开落户限制，也就成了推动经济增长方式转型的核心制度保障之一。

纵观中国户籍制度改革的历史，从最初的不允许人口流动，经历了允许人口流动、允许符合条件的人员落户，再到现在的大力推动人口融入的深刻转变。由于未能解决流动人口享受城镇公共服务等问题，农业转移人口的消费潜力以前一直难以释放。现在由于涉及经济增长方式的转变，可能到了一个临界点。

然而，农业转移人口市民化的进程似乎没有许多人预想中的那么快。一方面，有的大城市（特别是超大城市），对落户的限制仍然存在；另一方面，有些中小城市虽然花了很大力气去吸引人们入户，但是却没有多少人响应。

有不少人不愿落户城市，他们在顾虑什么？

在户籍制度改革持续深化的背景下，有一个现象值得关注：部分农业转移人口对落户城市持观望态度。有人称，这种顾虑的核心，是农村土地与宅基地隐含的“社会保障”价值——这是他们应对失业、养老等风险的最后屏障。

这当然是浅见，且与农业转移人口落户城市后，有机会得到更好的公共服务和社会保障这个事实相矛盾。

说它是浅见，一方面通常而言，城市的就业机会肯定更多，另一方面，仅凭传统的土地收入，农民实际上是无法实现养老保障的。

因此真正的问题在于，以农村户口为资格的农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权三大财产权益在很大程度上是无法“变现”的，更加不可能直接进入城市市场交易。这就极大地减少了农业转移人口的财产性收入，从而使得他们实际上更加没有能力变成市民。

在许多地方，随着集体经营性建设用地入市改革试点不断扩大和城市化的扩张，农村土地价值逐步提升，农民对土地的财产性收益预期进一步提高，但是却无法落到实处，于是农民的“内心冲突”就更加激烈了。

再加上，在户籍改革初期，部分地区确实曾经出现“落户必须放弃土地和宅基地”的不合理做法，虽然此后政策明确“依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权”，但是信任重建仍需时间。

当然，就目前而言，农业转移人口的就业状况并不是太乐观，这是制约他们选择落户城市的一个重要因素。我国农业转移人口中，大多数人集中在制造业、建筑业、服务业等劳动密集型行业，这些行业普遍存在就业不稳定、失业风险高、职业发展空间有限、工作强度大、收入偏低且劳动保障不足等问题。如果进城落户意味着必须放弃农村的生产资料，那么如果不能在城市获得稳定就业，就有可能陷入困境。

好消息是，至少在农村一端的顾虑似乎可以打消了：现在的政策已经明确规定，不得要求农民进城落户需以退出土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权为条件。

与此同时，探索建立自愿有偿退出机制、深化农村集体经营性建设用地入市改革、健全收益分配和权益保护机制。农村集体经营性建设用地入市后，农民可以通过入股、分红等方式分享土地增值收益。在落户城市后，农民留在农村的资产也可以盘活，例如宅基地可以通过出租、入股等方式获得财产性收入。

江西等省份还开始试点“落户城市不影响集体经济分红”的政策。

这些政策倘若都能落实且长期执行，应该可以在很大程度上化解农民进城落户的后顾之忧。

吸引农民进城落户还需要相关地方政府有动力采取行动，对此，新政策构建了“人地钱”挂钩的长效机制，为其提供了强大的激励。

具体包括：完善中央财政农业转移人口市民化奖励资金制度，健全省一级对下级城市农业转移人口市民化奖励机制；加强对吸纳农业转移人口较多城镇基础设施建设的倾斜支持；建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制、基础设施投资与人口市民化进度挂钩制度，实现“用地指标随人走、公共服务随人走、新增投资随人走”。

从目前的政策来看，对农民和地方政府的激励都已经有了。但是，只要这些就足够了吗？

放开超大城市落户，城乡融合的终局和必然要求

我国城镇化面临的突出问题之一是城镇体系布局不合理，超大特大城市与中小城市、小城镇发展失衡。但是与一般人的想象不同，我认为这个失衡不在于超大城市过于庞大。

相反，由于超大城市人为设定人口上限，限制人口流入，导致要素集聚不足，同时中小城市则因人口吸引力有限，出现了“空心化”等现象，这才是真正的发展失衡。它不仅制约了超大城市的辐射带动作用，也影响了全国城镇化的整体质量。

超大城市放开落户限制，是城乡融合终局的体现，也是构建合理城镇体系的必然要求。因为超大城市能够通过集聚高端人才、高端产业形成创新高地和产业高地，带动和辐射其他城市，从而优化资源配置，促进增长方式转型。

从国际经验来看，发达国家的城镇化进程中，超大城市往往是区域经济发展的核心引擎，通过要素集聚形成规模效应和创新效应，带动周边中小城市和小城镇协同发展。例如，纽约都市圈集聚了美10％以上的人口和15％以上的GDP，东京都市圈集聚了日本30％以上的人口和40％以上的GDP。

有人或许会问，放开超大城市落户，会不会导致大量人口的涌入，从而形成“贫民窟”。这种担忧久已有之，有的城市甚至搞过清理的运动。

但是，超大城市即便真的在城乡接合部出现了较为贫困人口聚集的边缘地带，也不一定完全是坏事。事实上，中国的发展历史也证明了，在超大城市的城乡接合部，由于土地成本相对较低、要素流动便捷、创业门槛较低，往往成为创新创业的热土。

例如，深圳的华强北、北京的早期中关村、上海的张江高科，都起源于城乡接合部的创新创业活动。这些区域通过集聚企业、人才、技术和其他资源，形成了独特的创新生态，成为超大城市创新发展的重要增长极。

还有人问，放开落户，会不会导致超大城市出现过多的所谓“低端服务业”。这种担忧也是不必要的。

首先，低端服务业是超大城市运转的重要支撑。超大城市的正常运转，离不开环卫工人、快递员、外卖员、家政服务员、保安等低端服务业人群的辛勤付出，是他们支撑了城市的基本功能。人为限制这些人群流入，将导致低端服务业供给不足，推高服务价格，影响城市居民的生活质量，甚至制约超大城市的可持续发展。

其次，从经济发展的角度来看，低端服务业是超大城市产业体系的重要组成部分，是高端产业发展的基础。超大城市的高端产业如金融、科技、文化等，需要低端服务业提供配套保障，降低高端产业的运营成本。更不用说，人群的多样性本身对于创新就是非常重要的，事实上，低端服务业的从业人员中，不乏具有创新创业潜力的人才，他们在积累了资金、技术和经验后，也能实现自主创业，成为推动经济发展的新力量。