数以亿计的人口流动
过去20年，数以亿计的流动人口从内陆迁移到沿海，那个时候，农民从最穷的省份流出，如贵州、四川、安徽、河南，在1990-1995年间、1995-2000年间、2000-2005年间跨省流动人口分别达到1000万、3200万、3800万，这些人口先是流向沿海的广东、深圳，然后是浙江、江苏、上海。目前，这些省市的人均GDP在2010年已经和瑞士、澳大利亚差异无几。
图表 1 人口流动的方向和规模
快速的人口流动带来了几个显著的结果：
第一，数以亿计的流动人口从内陆走向沿海，加入全球制造业产业链的重构之中，规模庞大的人口、廉价的劳动力成本，加之中国加入WTO所释放的制度红利，从而极大地释放了中国制造业的竞争力，也使得使中国经常项目顺差占GDP的比重在2007年创下历史峰值，中国出口占全球出口市场份额的比重达到2008年15%的历史高位，出口成为中国经济的一个重要构成部分，这使得以购买力平价衡量的中国GDP占全球GDP的份额达也同步达到15%。
图表 2 中国在全球出口市场中的份额
三大中心城市户籍人口和流动人口构成比例
资料来源：作者梳理
第二，人口净流入城市实现了快速的人口集中、产业转变和经济增长，这使得人口净流出地区的城镇化进程整体上处于滞后态势。从数据上看，人口净流入主要集中于北京、天津、上海、广东和浙江五大省市，快速的人口流入使得这些省市在2006-2011年之间人口分别上升了26%、25%、18%、8%和6%。从个别城市来看，2011年北京、上海和深圳这三大中心城市的流动人口和户籍人口的比例分别为58%、65%、300%，流动人口作为生产和消费的主体，对城市生产结构和就业结构转变起到了至关重要的推动作用，也构成城市增长和繁荣的基础推动力。
同时，人口流出主要集中在贵州、广西、安徽、四川和河南等欠发达地区，这些省份的人口在同期下降了10%、6%、6%、3%和3%。对比而言，人口流入最多的5个省市占全国人口比重上升了4.2个百分点至16.2%，而人口流出最多的5个省市人口比重则下降4.5个百分点至23.5%。这种人口流动趋势的极大差异也使得这些地区在过去的城镇化历史上整体上落后于沿海省市。一项针对人口流动和经济增长之间实证关系的研究表明2006-2011年期间各省市之间的人口流动与各地人均GDP的绝对值具有很强的相关性，换言之，人口净流入的规模越大，该城市的人均GDP水平则越高，因此，人口流入使一个城市变得更加繁荣，而不是相反。
第三，大量的人口从农村流向城市，使得中国的常住人口城镇化率大幅提升，同时了缩小了中国城镇化与工业化之间的差距。截至2012年，按照城镇常住人口的口径（居住超过6个月以上），中国城镇化率为52.57%，较2001年37.66%提高了15%，即过去10年间，中国的城镇化以平均每年1.4%的速度在推进。然而，在相同的时间段，中国的工业化程度并没有出现明显的提升，截至2012年第二产业占GDP的比重为45.3%，仅比2001年的45.15%有略微上升。因此在过去的十年中，城市常住人口的快速增长使得中国的城镇化滞后于工业化的局面得到了大幅度的改进。
图表 3 城镇化率与工业化率的对比
开创中国式“土地神话”
土地具有不同用途，从生产属性讲，它可以用于农业用途，也可以用于工商业用途，同时土地也兼具资产属性和金融属性。如果从土地角度来评估城镇化，那么它的核心含义则是将土地从农业用途转向工商业用途，并使土地的资产和金融功能得以重塑。具体而言，中国的土地城镇化在实际运行层面包含几个关键环节：其一，从农地转向商业用地，完成必要的征地和一级开发之后，土地可以在二级市场上“招拍挂”，这方面使地方政府获取土地出让金和预算外收入，同时也可以使开发商获取住宅和商业用地，从而满足城市人口的居住和商业需求。其二，从农地转向工业用地，这种转换过程中地方政府通过可以通过低地价、零地价吸引投资，从而推动城市的投资和工业发展。其三，从农地转向基础设施用地，这种转换可以通过“行政划拨”和“协议出让”的形式，以零地价或者极低的价格补贴基础设施投资，改善城市公共服务功能。其四，转换用途之后的土地通常可以作为资产抵押物，地方政府、政策性公司和开发区管委会可将土地作为抵押获得融资。
从某种程度上，理解土地从农业用途向非农用途转换的过程和机制是追溯中国城镇化历史的逻辑起点，也是以城镇化视角解释中国经济增长的关键线索。在这一点上，学术界更为普遍的称谓是“土地财政”。然而与通常简单地把“土地财政”理解为地方政府“低价征地、高价卖地”不同，我们认为一个更为全面的解释是：“土地财政”是地方政府以土地为调节工具，为开拓地方预算内（制造业和服务业税收）、预算外（土地出让金）财政收入来源、并在最大程度上利用土地作为融资工具使用信贷杠杆，在区域竞争中通过低价供给工业用地以及高价、限制性供给商住用地而实现地方财政最大化、投资与增长目标，并在结果上实现中国土地城镇化进程的一个完备运作体系。具体则包括以下几个关键环节：
图表 4 土地财政示意图
第一个环节是低价出让工业用地，吸引制造业投资，带动服务业发展。
为吸引制造业投资，地方政府一方面事先进行“三通一平”、“七通一平”等配套基础设施投资，另一方面制定各种税收和优惠政策来招商引资，各地制定的招商引资政策中几乎毫无例外地设置了用地优惠政策，包括以低价协议出让工业用地，按投资额度返还部分出让金等。为抑制地方政府以低地价、甚至0地价过度出让工业用地，中央政府曾专门针对工业用地制定最低出让标准，但是这种标准事实仍然处于极低水平，例如一等土地上海黄浦区的出让标准也仅为840元/平，最低十五等土地的出让标准为60元/平，甚至不足以覆盖前期的开发成本。因此，由于地方政府需要事先付出土地征收成本、基础设施配套成本，因此出让工业用地往往意味着地方政府从土地征收到招商入门这个过程中在财政上实际上处于净损失状态。
以珠江三角洲这个中国最为活跃的制造业中心为例，90年代末期和本世纪初，很多市、县、镇级地方政府提出“零地价”来争取制造业发展。长江三角洲的情况也不例外，即使在土地资源最为紧缺的的浙江省，征地和基础设施配套成本高达10万元/亩的工业用地，平均出让价格只有8.6万元/亩，大约有四分之一的开发区出让价不到成本价的一半。2002年后的一段时间，很多市县工业用地的价格都在下降，降幅达到每平方米40～50元。近年来，随着沿海发达地区建设用地指标的紧张以及国内产业分工转移，低价出让工业用地的趋势也开始向中西部省市蔓延。从2011年数据来看，一线、二线、三四线城市的工业地价分别为823元/平、408元/平、262元/平，分别为住宅地价的1/10、11/1、1/8，工业用地不仅偏低，而且长期稳定在低水平。
图表 5 中央政府规定的最低工业用地出让标准
图表 6 不同城市住宅、商业地价与工业地价地比值
常识的理解是地方政府是低价出让工业用地是为了获得未来制造业所带来的增值税收入流，但事实上并非完全如此：首先，虽然增值税总量最大，但是分税制之后地方政府只能取得其中的25%，其余的75%为中央政府所得，而且制造业具有较强的流动性，地方政府并无必要为获取这个较低的分成而放弃潜在的收益；其次，地方政府的核心考虑在于通过制造业投资带动服务业的发展，从而获得营业税和商业用地的土地出让金。由于营业税、土地出让金收入完全归地方政府所有，地方政府在工业用地出让上的目标，是吸引到投资后直接带来的未来增值税流贴现值和其对本地服务行业推动后间接带来的营业税收入流贴现值，以及土地出让金收入能超过地方政府的土地征收和基础设施建设成本，那么就值得继续低价出让工业用地。2002年税收分成改革，将所得税由地方税变为共享税（60%归中央、40%归地方）之后，地方政府在土地配置上的这种策略也表现得更为明显，营业税在地方财政收入中的占比持续上升，而增值税和所得税占比则持续下降。
图表 7 地方政府分项税收占比变化趋势
第二个环节是高价出让住宅和商业用地，获取土地出让金。
与工业用地的出让策略不同，作为商业用地，地方政府在二级市场上“招拍挂”，是地方政府获取土地出让金和预算外收入的主渠道，是地方政府表外活动的资金来源。作为公共设施用地，它可以通过“行政划拨”和“协议出让”的形式，以极低的价格补贴基础设施投资，改善城市公共服务功能，从而提升土地价值，也间接提升了用于“招拍挂”商住用地土地的出让价格。这里需要解释的是政府社团、交通用地和市政公用设施用地虽然以“行政划拨”形式出让，由于未经过公开市场出售，表面上没有价格，事实上，它提高了城市的公共服务功能，提升了周边土地的资产升值空间。因此，地方政府在公共设施与商住用地上的出让策略是一个配合关系。
与常识不同，土地财政作为地方政府的一种融资方式，资金来源方土地出让的每一笔资金都会在资金使用方形成一笔有产出能力（获取未来收入）能力的资产。从2010年地方政府土地出让金的配置方向看，50%的资金用于征地拆迁补偿，这一部分资金相当于将农村土地直接货币化，形成农民的资产性收入，并成为消费和投资的财富基础；40%的资金用于廉租房、农村与城市基础设施建设，这相当于土地出让金配置于未来可以进一步带来收入或资产升值的领域，相当于土地出让金的资本化；最后的10%用于安置企业职工，这一部分相当于资产的置换，即将企业所占土地整改和出让之后，再以货币或实物的形式补偿给企业职工。从这个支出结构对比，这是中国的土地财政与西方发达国家如欧元区债务融资模式的关键区别，中国的土地财政融资分别对应着一笔潜在的经营性资产，而欧元区的债务融资则往往对应福利支出等，难以产生潜在的产出与之匹配。
图表 8 2010年土地出让金支出总量与结构（亿）
图表 9 全国301个城市土地出让金规模（右：亿）与增速（左：%）
第三个环是土地作为资本金和资产抵押物，使地方政府最大化的利用金融杠杆。
土地相当于投资主体的自有资本金，是使用金融杠杆的支点，地方政府投放土地与中央银行投放货币具有异曲同工之处，是形成货币需求与供给的重要支撑。地方政府以不同方式向外商、开发商等投资主体投放土地，相当于增加了这些机构的自有资本金，使之可以扩大信用，使用金融杠杆，从而动用更多的资金用于投资，从这个相对狭义的角度看，地方政府此时投放了土地即相当于投放了货币，也放大了投资总规模，因此，土地投放过程即相当于货币创造过程。
土地杠杆的使用者并非只有地方政府一家，国有企业、产业园区、高校甚至中央政府都是直接或间接的受益方，都会在一定程度上对货币需求与供给产生影响。土地财政的受益方是多元的，国有企业、中央部委、高校所拥有的国有土地，无论是以前占有的、还是后来划拨或购买的，都可以进入土地资产货币化的通道，也以同样的方式推动着投资规模和货币需求的扩张。
作为资产抵押物，地方政府债务多以政府的土地储备中心、政策性公司和开发区管委会的土地作抵押，房地产开发贷款、居民按揭贷款和多数产业园区甚至大学城和新校区的贷款也或多或少地与土地挂钩，土地作为融资手段，本质上是土地资本化，通过金融工具将未来收入流贴现到今天用于投资支出。
将这三个环节放在一起观察，我们可以得出一个简单的判断：土地财政的存在使得中国的地方政府有意愿和有能力参与工业化与城镇化进程，克服一般私人投资所需要承受的项目启动成本。在地方政府以土地财政模式参与投资项目的机制下，项目收益变成城镇化与工商业繁荣产生的分成税收收入增长和土地资产升值，项目成本则变成为促成该项目而让渡的低价土地、税收优惠及各种组织成本。因此，加入土地财政的变量之后，项目投资的原则由一般意义上的项目收益率管理转变成资产负债表管理，项目经营变成资产经营，这是理解城镇化、投资扩张和经济增长的基本出发点。
在这种情况下，地方政府的核心考虑不是单个项目的经济合理性，例如，仅以项目损益而言，城市道路、地铁、高速公路等典型的基础设施建设都难以达到项目盈亏平衡，但地方政府可以通过未来税收增加、周边土地资产等来平衡前期成本。因此，加入土地财政这个约束变量之后，地方政府以极快的速度实现土地城镇化，将土地的工商业价值和资产金融属性得以释放。通过这个过程，地方政府解决了中国城镇化过程中的资金瓶颈问题。
首先，这个运作机制解决了项目资本金问题。
为建立投资风险约束机制，有效控制投资规模，中央政府从1996年开始就对种经营性项目启动资本金制度，即投资项目必须首先落实资本金才能进行建设，投资项目资本金可以用货币出资（中央财政预算内资金、项目专项资金等），也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权和国有股权作价出资。通常，中央政府只对重大的国家项目承担全部的资本金，对于大部分项目，特别是商业化程度高的项目，项目资本金需要地方政府提供配套资金（根据不同项目类型，配套比例约为30%～40%）。
以地铁项目为例，平均来看，东部沿海城市修建地铁的成本为每公里是4亿元，一条单线地铁工程所需资金约为100～150亿，4年竣工投入运行，其中40%是建设成本，40%为设备成本，20%为土地开发成本，由于前期投入较大（地铁项目中央政府基本不会出资），作为典型的无盈利项目，仅依靠未来的票务收入，该地铁项目几乎不可能实现，为解决这个问题，地方政府首先需要克服的难题是筹集项目资本金。
按照2009年中央政府对资本金比例的最新规定，地铁项目的最低资本金比例为25%，那么在该项目上，地方政府需要解决25～37.5亿资本金，具体操作中，在2009年大规模信贷刺激期间，资本金贷款、地方债、信托股权投资和企业债均在不同程度上发挥了一定作用，但发挥核心角色的是土地资产作为各级政府融资平台的资本金被注入到投资项目中，而且在满足最低资本金之后，土地也可作为抵押资产进行项目的债务融资，进一步扩张了地方政府的投融资空间，而且地铁项目提升的沿线土地资产的升值空间，未来的土地出让收入又成为偿还项目贷款资金的主要来源。从这个微观案例可以看出，土地在整个基础设施项目投资中是十分核心的环节。
图表 10 2009年中央政府规定的各行业固定资产投资项目的最低资本金比例
图表 11 土地成交面积与信贷增速变化
其次，这个机制解决了信贷资金的来源问题。
在土地财政的运作中，土地不仅可以作为基础设施项目的资本金，而且当地方政府以不同方式、不同价格向外商、开发商等投资主体投放土地，相当于增加了这些机构的自有资本金，使之可以扩大信用，使用金融杠杆，从而动用更多的资金用于投资，从这个相对狭义的角度看，地方政府此时投放了土地即相当于投放了货币，也放大了投资总规模，因此，土地投放过程即相当于货币创造过程，地方政府投放土地与中央银行投放货币具有异曲同工之处，是形成货币需求与供给的重要支撑。
反之，如果土地市场降温，土地价格下跌、土地出让量减少，那么不仅项目资本金融资出现困难，也会对整个信贷和货币投放产生抑制。因此，2008年金融危机之后，土地市场的冰冻使投资项目融资放缓，中央政府为顺利实施四万亿刺激政策，一方面将1996年以来实施的资本金比例降低，另一方面通过优惠按揭利率、降低首套房比例和税费减免等手段刺激房地产市场，从而带动土地市场以极快的速度回暖，也使得一轮土地和信贷扩张的政策刺激周期得以启动。
增长成为一个必然结果
在人口城镇化和土地城镇化两支力量的驱动下，中国历史的城镇化取得了显著的成效，这突出地表现在城镇化与经济增长的正向关系上。
第一，虽然从国际经验观察，城镇化既有可能是经济增长的动力，也有可能是经济增长的结果，但是如果不考虑这种因果关系，那么，一个国家成功的城镇化至少应该伴随经济增长的出现，换言之，两者至少应该保持相关关系。从中国的历史经验来看，城镇化与经济增长之间的正向相关系数极高，而且城镇化进程最快的省市也曾经是增长最快的地方。长三角和珠三角作为沿海两个率先实现城镇化的区域，也是中国经济的两大“区域增长极”。上海和深圳作为两个区域的中心城市，也曾在快速城镇化的过程中实现了经济的起飞和繁荣，深圳在其经济增长最快的时候，GDP增长率曾一度突破30%。
图表 12 长三角和珠三角成为中国率先发展的两大区域增长极
图表 13 深圳和上海作为两个中心城市分别在80、90年代实现了快速的经济起飞
第二，快速的城镇化伴随高歌猛进的投资扩张。即使在正常情况下，大规模的城镇化进程也会伴随快速的基础设施需求和房地产住宅需求的扩张，从而使城镇化与投资之间保持极强的关联度。例如，在北京和上海，我们可以发现现代化的住宅和商业大楼、宽阔的交通大道、功能齐全的城市地铁以及高效运营的机场，这些都意味着投资。然而这并非中国故事的全部，在中国式“土地财政”机制的驱动下，中国的投资扩张步伐显得更快。过去30年，中国固定资产投资以平均21%的增速扩张，固定资本形成占GDP的比重也在2011年扩大至46.2%的历史高点，尤其是2008年金融危机之后，经过大规模逆周期的刺激计划，投资/GDP的比重在过去3年跃升了6个百分点。
图表 15 过去30年中国固定资产投资以平均21%的速度扩张
虽然从国际经验观察，任何一个处于城镇化快速推进过程中的发展中国家，城镇化都会伴随快速的投资，因此，投资扩张和投资率的上升应该具有一定的合理性。然而，对于中国而言，真正的问题似乎是在于中国的投资率无论以任何标准衡量都远远高于发达国家和同属追赶型经济体的亚洲新兴国家：（1）以峰值水平衡量，日本、韩国、中国台湾、印度分别在1973年、1991年、1975、2007年达到最高水平，分别为36%、38%、31%、36%，假如以2011年中国46%的峰值计算，这也比这些国家高出10—15个百分点。（2）以亚洲国家经济快速城镇化期间的平均投资率衡量，日本在1966—1970录得11.1%的高增长，这一期间的投资率为36%；韩国1986—1990年取得9.6%的高增长，这一期间的投资率为32%；印度在2006—2009年取得8%的高增长，这一期间的投资率为36%；泰国在1987—1991年取得11%的高增长，这一期间的投资率为36%；比较而言，中国2006—2009年录得11.4%的最高增长率，但对应的投资率为44%；同为后发追赶型经济体，中国比同类国家在高增长时期的投资率高出10个点左右。
图表 16 中国投资率已达历史之最
图表 17 不同国家投资率与消费率的横向对比，中国为各国之首
第三，快速的城镇化催生了中国房地产市场的“黄金繁荣期”。随着城镇化水平的提高和城镇人口的增长，从1998年中国开启住房市场化改革以来，中国的房地产市场整体上也处于黄金发展期。从数据上观察，2011年，全国商品房销售面积、销售额和开发投资额分别比1998年增长8倍、21倍和16倍，复合增长率分别为18%、27%和24%。因此，历史上，中国的城镇化进程与房地产市场的发展保持了十分密切的关系。经验数据显示1998～2011年房地产各类指标与城镇化率相关系数接近或超过90%。
