中国正迎来一场规模超前的城市更新行动。伴随国家一系列政策的相继出台，城市更新迎来了前所未有的发展契机，开启了万亿级别的融资空间。这不仅关系城市面貌和居住品质提升，也是2025年扩大内需的重要抓手，更是持续巩固房地产向好态势的重要支撑。
7月14-15日，中央城市工作会议在京举行。会议明确要求，以城市更新为核心抓手，大力推动城市结构优化、功能完善和品质提升。今年5月发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》更指出，要健全多元化投融资方式，包括中央预算内资金、超长期特别国债、地方财政资金、专项债、信贷、REITs等多种渠道。本文将深入剖析城市更新的相关政策、涉及领域、资金支持状况以及项目评审要点。
（一）国家层面纲领性文件：《关于持续推进城市更新行动的意见》
2025年5月15日，中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》正式公布。该意见旨在转变城市开发建设方式，打造宜居、韧性、智慧城市。其主要目标为，到2030年，城市更新体制机制健全，开发建设方式转型初显成效，安全根基稳固，服务效能提升，人居环境改善，经济业态多元，文化遗产得到有效保护，城市成为高品质生活空间。
在主要任务上，意见提出八点重点：一是推进危险住房改造，实施房屋抗震加固等，加强既有建筑改造利用；二是更新老化管线，整治周边环境，完善配套设施，推进城镇老旧小区整治；三是构建一刻钟便民生活圈，开展完整社区建设；四是推进老旧街区、厂区、城中村更新，实现功能业态升级；五是补齐民生公共服务短板，完善城市功能；六是排查隐患，完善设施体系，加强基础设施建设改造；七是推进海绵城市建设等，修复生态系统；八是落实 “老城不能再拆” 要求，加强文化遗产保护，保护传承历史文化 。
（二）中央城市会议传递的信号
近期，中央城市工作会议在北京举行，作为最高规格的城市工作会议，时隔10年再度召开，无疑释放了下阶段城市发展的最新信号。据央视新闻，此次，中央城市工作会议明确提出了五个“转变”五个“更加注重”。与2015年中央城市工作会议当中的五个“统筹”的要求相比，新提法凸显了我国城市发展理念的深刻变革与持续健全，标志着城市工作重心全面转向内涵式、高质量发展新阶段。
对于房地产市场，本次会议标志着房地产行业进入“存量提质+双轨供给+文化保护”的新阶段，政策核心在于以城市更新激活内需、以好房子建设驱动供给侧升级，而非简单复制棚改的货币化刺激模式。
（三）资金支持相关政策
国家发展改革委将稳步有序推动城市更新重点工程的实施，持续加大中央投资的支持力度。2025年中央预算内投资专门设立城市更新专项，用于支持城市更新相关的公益性基础设施和公共服务设施建设，在已支持城镇老旧小区改造、城中村改造等项目的基础上，扩大支持范围至城市危旧住房、老旧街区（厂区）转型提质等工程。
财政部经济建设司司长郭方明表示，中央财政聚焦于探索新模式、城市更新重点任务、财政金融政策协同等“三个聚焦”来支持城市更新。积极探索政府引导、市场运作、全社会参与的可持续城市更新投融资模式，鼓励民营企业参与基础设施和公用事业特许经营，吸引社会资本、社区、居民等各方积极投身城市更新工作。
2024年底召开的中央经济工作会议提出，加大力度、扩大范围实施“两新”政策。2025年，从超长期特别国债中拿出约3000亿元资金，其中约1500亿元资金直接下达地方，支持地方自主开展消费品以旧换新，释放消费潜力；另外近1500亿元用于支持设备更新，包括将支持范围拓展至能源电力、老旧电梯等领域的设备更新，以及重点行业的节能降碳和安全改造，同时降低资金申报门槛，简化项目申报和审批流程，提高补贴标准。这一系列资金支持政策，为城市更新项目提供了强有力的资金保障。
（一）既有建筑改造利用领域
该领域涵盖危险住房改造、城镇房屋抗震加固、既有居住建筑和公共建筑节能改造、老旧厂房及低效楼宇改造等。
（二）城镇老旧小区整治改造领域
主要是对小区燃气等老化管线管道进行更新改造，整治楼栋内公共区域，支持具备条件的楼栋加装电梯，完善小区停车、充电、消防、通信等配套基础设施，增设公共服务设施等。
（三）完整社区建设领域
致力于完善社区基本公共服务设施、便民商业服务设施、公共活动场地等，构建城市一刻钟便民生活圈。开展城市社区嵌入式服务设施建设，因地制宜补足公共服务设施短板。
（四）老旧街区、老旧厂区、城中村更新改造领域
老旧街区通过功能转换、业态升级，打造活力街区，如改造商业步行街和旧商业街区；老旧厂区通过盘活利用，植入新业态新功能，加强工业遗产保护利用；城中村改造采取拆除新建、整治提升、拆整结合等方式，改善居住条件和生活环境。
（五）城市功能完善领域
建立健全多层级、全覆盖的公共服务网络，补足民生领域公共服务设施短板。推进“平急两用”公共基础设施建设，完善城市医疗应急服务体系，推进适老化、适儿化改造，增加普惠托育服务供给，发展养老服务，建设改造全民健身场地设施，推动消费基础设施改造升级等。
（六）城市基础设施建设改造领域
全面排查城市基础设施风险隐患，推进地下空间统筹开发和综合利用，加快城市燃气、供水、排水、污水、供热等地下管线管网和地下综合管廊建设改造，完善城市交通基础设施，推进新型城市基础设施建设等。
（七）城市生态系统修复领域
推进海绵城市建设，保护修复城市湿地，巩固城市黑臭水体治理成效，推进城市水土保持和生态清洁小流域建设，加强建设用地土壤污染风险管控和修复，推进城市绿环绿廊绿楔绿道建设等。
（八）历史文化保护传承领域
开展城市文化遗产资源调查，落实“老城不能再拆”的要求，加强老旧房屋拆除管理，推进历史文化街区修复和不可移动文物、历史建筑修缮等。
（一）财政资金支持
1. 支持情况：中央财政通过多种途径支持城市更新。设立专项资金用于城镇老旧小区改造、城中村改造等重点项目。例如2025年中央预算内投资的城市更新专项，对符合条件的城市更新相关公益性基础设施和公共服务设施建设给予资金支持。同时，通过税收优惠、财政补贴等政策，激励社会资本参与城市更新项目。
2. 申报流程：项目单位首先需依据当地城市更新规划和相关政策要求，编制项目申报书，明确项目的建设内容、规模、投资预算、实施计划等。随后向当地的发展改革部门或财政部门提交申报材料，由这些部门进行初审。初审通过后，上报至上级主管部门进行复审。复审通过后，纳入项目库，根据资金安排情况逐步获取财政资金支持。
（二）金融机构贷款支持
1. 支持情况：金融监管总局将研究制定专门的城市更新项目贷款管理办法，明确贷款条件标准，以满足城市更新行动的金融需求。银行等金融机构针对城市更新项目提供不同类型的贷款产品，如固定资产贷款、项目贷款等。对于一些具有稳定现金流的城市更新项目，金融机构会给予较大额度的贷款支持。
2. 申报流程：项目单位向金融机构提出贷款申请，提交项目可行性研究报告、项目立项批复、企业财务报表等相关资料。金融机构对项目进行尽职调查，评估项目的可行性、风险状况、还款能力等。若评估通过，双方签订贷款合同，金融机构按照合同约定发放贷款。在贷款发放后，项目单位需按照合同要求使用贷款资金，并按时还款。
（三）社会资本参与支持
1. 支持情况：通过政府与社会资本合作模式、特许经营等方式，吸引社会资本参与城市更新项目。社会资本可参与城市基础设施建设、公共服务设施建设等项目。例如在一些城市的污水处理厂建设项目中，引入社会资本进行投资、建设和运营。
2. 申报流程：政府部门发布城市更新项目招商公告，明确项目的基本情况、合作方式、资格要求等。社会资本方根据公告要求，准备相关资料进行报名。政府部门对报名的社会资本方进行资格审查，筛选出符合条件的社会资本方。然后通过竞争性谈判、招标等方式，确定最终的社会资本合作方。双方签订合作协议，共同推进项目实施。
（一）项目合规性
项目是否契合国家和地方的城市更新政策法规，是否符合国土空间规划、城市总体规划等相关规划要求。项目的立项、用地、环评等手续是否完备。例如项目用地是否符合土地用途管制规定，是否取得合法的土地使用权。
（二）项目可行性
包括技术可行性，项目所采用的技术方案是否成熟、可行，能否达成项目目标；经济可行性，项目的投资预算是否合理，是否具备稳定的资金来源，项目的收益是否能够覆盖成本并实现盈利或达到预期的社会效益；运营可行性，项目建成后的运营管理模式是否清晰，是否具备运营管理能力。
（三）项目社会影响
项目是否能够改善居民的生活条件，提升居民的生活质量，如老旧小区改造项目是否能够提高居民的居住舒适度。项目是否能够促进就业，带动当地经济发展，如老旧厂区改造为产业园区后，是否能够创造更多的就业岗位。项目是否注重社会公平，保障弱势群体的利益。
（四）项目可持续性
从环境可持续性来看，项目是否符合绿色发展理念，是否采取有效的环保措施，减少对环境的影响。从经济可持续性来看，项目的收益是否具有长期稳定性，是否能够实现自我造血。从社会可持续性来看，项目是否能够获得社会的认可和支持，是否有利于社会和谐稳定。
城市更新作为推动城市高质量发展的重要举措，在政策的大力扶持下，蕴藏着巨大的发展潜力和万亿市场空间。地方政府、国有企业、城投公司及金融机构的相关人员，需深入领会城市更新的政策内涵，把握更新领域的发展机遇，合理运用资金支持，严格把控项目评审要点，共同推动城市更新项目的顺利实施，为城市的发展和人民生活品质的提升贡献力量。
（来源：中建政研集团）
