【专栏】左进 范家珲 等｜新时代城市更新协同治理的机制创新与实践路径研究——以产业融合为目标导向

左   进｜天津大学建筑学院副教授、博士生导师

范家珲｜天津大学建筑学院博士研究生

林   添｜天津大学建筑学院本科生

李   晨｜天津大学建筑学院博士研究生，规划师

林   泳｜浙江南方建筑设计有限公司总经理、执行总建筑师（通信作者）

在高质量发展的背景下，我国城市发展正从增量扩张转向存量优化，党的二十大报告明确提出“实施城市更新行动”，将其作为推进新型城镇化的重要举措。2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确指出：“转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更新模式和政策法规，大力实施城市更新。” 城市更新旨在解决城市发展过程中产生的复杂社会和环境问题，包括城市基础设施欠账、服务功能缺失、原生社会分异、经济动能衰退、城市环境恶化等^[1]。城市更新被认为是发掘土地价值、改善人居环境、释放空间潜力的有效方法，可以调节要素分配^[2-4]、促进产业融合^[5-7]、推动经济振兴。

然而，西方发达国家半个世纪以来的经验，以及近年来我国的城市更新实践，已暴露出“政府—市场”二元失灵的困境。自上而下的政府单边主导型更新，一方面带来沉重的地方财政负担；另一方面易陷入“政策供给偏差”，不仅“吃力不讨好”，甚至导致空间蓝图与底图脱节、产业愿景与实景失配等现实问题。与之相对的是，自由市场驱动的资本主导型更新则患有“资本短视症”，将逐利作为唯一的核心诉求，常罔顾弱势群体的需求，加剧阶层对立，幸运者以地方士绅化收尾，不幸者则要面临钱去楼空、人走茶凉的结局。正因如此，探索政府、市场相互制衡，社会力量深度参与的多主体协同治理新路径^[8]，已成为城市更新理论研究和实践探索的迫切需求^[9]。

早在20世纪90年代初，面对城市化进程后期所暴露出的空间失序和过度逐利问题，列斐伏尔（Lefebvre）便开创性地提出“空间生产理论”^[10]，为城市更新中的“空间—产业—主体”关系提供历久弥新的批判性框架。该理论指出，空间不仅是物理容器，还是社会关系的产物。列斐伏尔构建了描述这种关系的语言^[11]：在一处城市开发建设中，既有“空间实践”，即具备历史性和动态性的实体空间，是城市更新空间重塑的结果；又有“空间表征”，即通过符号和语言来描述的空间，表现社会科学和城市规划的理论和蓝图；还有“表征空间”，即感性体验的空间，关注人类活动的情感与文化意义。因此，产业转型与功能置换也只是城市更新的表象，资本、权力与文化符号的重新编码才是深层次内涵。成功的产业融合与协同治理必须承认空间是斗争场域，唯有通过制度设计，保障多元主体参与空间价值的定义、分配与享用，方能避免更新沦为权力与资本的独角戏，真正迈向差异化的空间正义^[12-13]。进一步分析，殷洁等^[14]指出，城市更新的空间生产是空间的表征、表征的空间与空间实践“三位一体”、辩证统一的动态发展过程，其话语权力呈现出微观性与网络化特点。安塞尔和加什（Ansell & Gash）^[15]所提出的“协同治理”，则是城市更新多主体协调的另一座理论基石。该理论认为，协同治理逐渐取代了对抗性的、管理主义的政策制定与实施模式。该研究通过对137个典型治理实践的汇总分析，将冲突或合作的既往历史、利益相关者参与的动机、权力和资源失衡、领导力和制度设计等作为变量，指出当多元主体专注于加深信任、承诺和共同理解的“小胜利”时，容易构建起“信任—协商—承诺”的良性循环。这也成为我国城市更新协同治理研究的共识之一^[16]。

在上述理论及其发展的基础上，我国近年来涌现出十分丰富的、对城市更新治理实践的解读。章明等^[17]采取实证研究方法，验证上海杨浦滨江公共空间更新的空间生产特征，归纳出确定性与非确定性共生的产业更新空间意向，即确定性的工业文脉、功能诉求、环境禀赋与非确定性的空间体验、建构原则、生态介入的共生；周琳等^[18]以上海长宁区愚园路更新改造为研究案例，构建“抽象空间—增强空间—具体空间”的空间生产分析框架，指出商户和本地居民调动各自的微观权力空间所作出的或顺从或抵抗的能动策略，能够反作用于政治经济逻辑所构建的抽象空间；宋永永等^[19]构建“权力—资本—社会”分析框架，指出西安际华3511厂的更新是权力外部推动机制、资本直接作用机制和社会内部触发机制共同作用的结果；王憨东等^[20]以南京金川硅巷为例，总结出运营方能够在创新政策、资本市场和社区居民间发挥“上下联动”的作用，指出“产业征召+多元共享”的运作模式，能够实现老城产业更新与多元人群共存，并弱化绅士化带来的空间隔离；吕凯等^[21]通过对深圳坂田片区实例的分析，论证了空间生产模式在城镇化不同阶段的差异性，指出社会主体参与度随城镇化进程的推进而不断提升；马晓雯^[22]等以青岛中山路街区更新为例，论证了地方建构对空间生产的积极作用；温峰华^[23]等以空间生产理论解析了财政推动城市空间再造和价值提升的内在逻辑。

这些实证研究表明，协同共治和产业融合在城市更新语境下形成紧密互构。政府转型作为平台搭建者而非指令下达者；市场主体通过投资和运维履行其社会责任。社区和用户则依托参与式预算、社区营造等机制，充分表达自身需求，激活在地智慧。这种重构本质上是对城市空间生产权力的再分配。联合国人居署《世界城市报告2022：从城市化展望未来》(World Cities Report 2022: Envisaging the Future of Cities)指出，成功更新项目的共性正是“治理协同度”与“产业融合度”的乘积效应^[24]。协同治理是产业融合的制度保障，产业收益则能够反哺地方，提高共治能动性，最终推动城市更新从“空间置换”转向“价值共生”。

尽管现有研究为城市更新提供了丰富的理论视角，但仍存在三个方面的不足：一是对协同治理机制的微观运作过程缺乏深入剖析，特别是政府、企业互动的具体机制设计；二是产业融合多停留于概念层面，缺乏对文创与科创深度融合的实证研究；三是效率与品质并重的更新模式尚未得到充分关注，难以回应高质量发展的现实需求。基于此，本研究以宁波文创港客厅一期项目为案例，深入剖析其协同治理与产业融合的实现路径。该项目在180日内完成改造，仅用52个工作日突破招商率90%，成功引入字节跳动、滴滴等头部企业100余家。研究试图回答：如何实现文创与科创的深度融合？如何构建高效的协同治理机制？如何在保护工业遗产的同时激活城市的空间活力？

2.1  新时代城市更新协同治理面临的困境

2.1.1 产业导入困境：传统“先建设、后招商”模式难以实现产业融合

传统城市更新项目普遍采用“先建设、后招商”的线性模式，导致空间与产业需求脱节，难以实现产业融合。大多数项目缺乏前置性产业策划，空间设计与产业功能匹配度低，容易出现建成后招商困难、空置率高等问题。政、企、学协同不足，缺乏有效的产、学、研合作平台和人才支撑体系，难以形成可持续的创新生态。同时，产业边界固化，文创与科创等不同产业缺乏融合载体和机制，无法产生协同效应，影响了项目的整体竞争力和发展潜力。很多城市更新项目虽然区位优越，但因缺乏明确的产业定位和专业化运营，难以吸引优质企业入驻。

2.1.2 治理机制困境：传统政府主导的模式效率低下

当前城市更新面临的治理机制困境，主要表现为决策链条冗长、部门协调不畅、治理效率低下等。传统多层级审批导致从立项到实施动辄数年，涉及发展和改革、住房城乡建设、自然资源和规划等众多部门，条线分割严重，缺乏统筹联动机制。政府、企业互动模式单一，政府独自承担土地、资金、劳动力投入，难以激发市场主体的活力，容易出现“政府拿不走、社区用不好、市场难作为”的尴尬局面。同时，缺乏有效的全周期协调机制，从前期谋划到后期运营，缺乏系统性的制度安排，导致项目推进过程中频繁出现部门间扯皮、政策不衔接等问题。

2.1.3 利益协同困境：多元主体利益诉求难以平衡，导致社会矛盾突出

城市更新涉及政府、企业、居民、社会组织等多元利益主体，各方利益诉求差异巨大，传统模式缺乏有效的利益协同和共享机制。例如，在天津小白楼5号地项目中，房屋产权涉及宗教产、私产、企业产、直管公房等近10个类型，产权关系复杂，征收补偿成本高企，传统的“征收补偿—开发建设”模式难以平衡各方利益。居民往往失去优质区位和公共服务资源，被迫迁往偏远地区，引发“社会公正”问题。市场主体面临投资回报周期长、政策不稳定等风险，参与的积极性不足。同时，缺乏有效的社会参与机制，公众参与多停留在意见征询层面，难以形成真正的共建、共治、共享格局。

2.2  城市更新协同治理分析框架构建

本研究构建“目标导向—机制支撑”的分析框架，突破传统“物质空间改造”的局限视野，以“产业融合”为核心目标，以“协同治理”为机制支撑，形成目标牵引、机制保障的逻辑闭环，系统地解析新时代城市更新的实现路径。

2.2.1 目标导向：产业融合创新

产业融合目标是城市更新的核心价值追求，旨在通过产业与空间、产业与产业间的深度融合，实现城市存量空间的高质量发展。具体包括三个方面：一是空间产业融合，策划前置、空间适配，避免“空置化”困境；二是产业协同融合，政、企、学协同，要素集聚，构建创新生态；三是业态跨界融合，文创、科创融合，激发协同效应。产业融合目标的实现，需要回答“融合什么、如何融合、融合效果”三个核心问题，为城市更新提供内生动力和可持续保障。

2.2.2 机制支撑：协同治理创新

协同治理机制是实现产业融合目标的制度保障，通过治理方式的系统性变革，为复杂的产业融合过程提供高效的组织支撑。具体包括三个方面：一是决策机制创新，扁平化决策、高层统筹，提升决策效率；二是互动机制创新，政、企协同，利益共享，激发市场活力；三是协调机制创新，全周期统筹、系统联动，保障实施效果。协同治理机制的核心在于解决“谁来治理、如何治理、治理效果”三个关键问题，为产业融合目标的实现扫清体制机制障碍。

2.2.3 “目标—机制”的耦合关系

产业融合目标与协同治理机制之间形成双向耦合关系：目标牵引机制——产业融合的复杂性要求更高效的协同治理机制，推动治理方式从传统政府主导向多元协同转变；机制保障目标——协同治理机制的创新为产业融合提供组织基础，确保各类要素有效配置和利益合理分配。两者相互作用，呈螺旋式上升，形成城市更新的动力机制（图1）。

2.3  案例概况与发展过程

2.3.1 项目区位与历史沿革

宁波文创港客厅一期项目位于江北区文创港核心区，地处甬江北岸，毗邻宁波甬江科创区，区位优势明显。项目前身为始建于20世纪50年代的白沙粮库及宁波北仑港的前身——港铁联运的火车货运站和港埠堆场，作为宁波市重要的粮食储备设施及工业运输体系，见证了城市工业发展的历史进程。随着城市产业结构的调整和功能转型，这一占地6万平方米、建筑面积达3万平方米的工业遗存亟须寻找新的发展路径（图2）。

白沙粮库的转型具有典型的时代特征。作为计划经济时期的产物，粮库承载着特定历史时期的集体记忆和工业文化。然而，随着城市化进程的加速和产业升级的需求，传统的仓储功能与城市发展定位日益脱节。项目所处的江北区正处于从传统工业区向创新产业集聚区转型的关键期，为白沙粮库及周边区域的更新改造提供了战略机遇。

2.3.2 发展历程与关键节点

项目发展历程可划分为三个阶段。

政策推动期（2019年初）：2019年1月5日，宁波市主要领导明确提出文创港发展方向，将其定位为宁波创新发展的重要平台，一年内开展五次现场调研，协调解决重大问题，为项目提供了强有力的政策支持和资源保障。

规划建设期（2019年）：项目于2019年6月1日正式启动改造，由宁波南璟公司作为投资运营主体，负责项目的整体开发建设，仅用180日即完成主体改造工程。2020年1月5日，项目验收时，字节跳动、滴滴、颐高等首批头部企业已经入驻办公，实现了建设与运营的无缝衔接。

运营发展期（2020年至今）：项目于2020年5月正式全面运营，首年即实现97%的出租率，引入企业100余家。2020年4月谷雨节气，成功举办首届宁波人才日活动，向全国发出人才邀请，确立了园区作为区域人才集聚高地的品牌定位，项目迅速成为带动整个文创港片区发展的核心引擎。

2.3.3 项目功能布局与建设内容

改造后的文创港客厅一期形成了“一轴、两翼、多节点”的空间格局。“一轴”即贯穿园区的中央长廊，作为公共活动和交流的主轴线；“两翼”分别为长廊东、西两侧的功能区域，西侧主要为新建的现代化办公空间，东侧为改造后的粮库建筑群；“多节点”包括文创港指挥部、人才之家、诺丁山艺术中心、企业服务中心等功能性节点（图3）。

项目总建筑面积3万平方米，其中，保留改造建筑约1.8万平方米，新建建筑约1.2万平方米。功能配置包括：创新办公空间约2万平方米，可容纳100～150家企业；公共服务空间约5000平方米，包括人才之家、会议中心、展示中心等；商业配套空间约3000平方米，涵盖餐饮、咖啡、便利店等；文化活动空间约2000平方米，用于举办各类文创活动和展览（图4）。

在基础设施方面，项目按照智慧园区标准进行建设，实现了5G网络全覆盖，配备了智能化的安防、能源管理、停车引导等系统；同时，引入绿色低碳充电停车场等。园区还特别注重生态环境营造，绿化率达到35%以上，通过景观设计将工业遗存与自然环境有机融合，创造了富有活力的创新创业氛围。

3.1  策划前置的产业导入模式

3.1.1 前置性产业策划的战略导向

传统城市更新项目往往遵循“先建设、后招商”的线性模式，导致空间与产业脱节。宁波文创港客厅一期突破了这一传统路径，创新性地构建了策划、设计、建设、招商同步推进的并行模式。在项目初期即明确“文创、科创融合”的产业定位，将产业策划前置于空间设计，确保物理空间与产业需求的精准匹配。这一模式的有效性得到了市场验证：项目在运营首年即实现97%的出租率，成功引入企业100余家，实现年产值约5亿元，远超同类项目的平均水平，有效避免了城市更新项目普遍存在的“空置化”困境。

3.1.2 空间设计的产业适配性优化

基于前置性产业策划，项目在空间设计上充分考虑了文创与科创企业的差异化需求。针对科创企业对现代化办公环境的要求，在长廊西侧采用新建方式，打造符合新型办公标准的科创集聚区，成功吸引字节跳动、滴滴等头部科技企业入驻；针对文创企业对空间特色和文化氛围的追求，通过对老粮库的保护性改造，营造具有工业遗产特色的文创空间。这种“织补式更新+功能性新建”的空间策略，不仅实现了历史文脉保护与产业功能需求的有机统一，更带动了从“老工业棚户区”到“创新活力港”的区域整体转型，产生了显著的空间溢出效应。

3.2  政、企、学协同的复合园区模式

3.2.1 多元主体协同机制构建

项目构建了“政府引导、企业运作、人才支撑”的政、企、学三元协同机制。政府发挥政策引导和资源整合功能，实现公共利益的有效保障；企业承担策划、建设、运营的市场职能，通过专业化的运营实现盈利性发展；高校和科研机构提供人才和技术支撑，形成产、学、研合作项目50余个。特别值得关注的是“人才之家”的创新设置，作为连接政、企、学的重要平台，集成了人才服务、校企合作、创业孵化等多重功能，成为园区持续发展的核心引擎（图5）。

3.2.2 人才驱动的内生发展动力

项目将每年谷雨节气确定为“宁波人才日”，在园区举办高规格的人才活动，强化了园区的人才集聚效应。通过引入各高校校友会、创业组织等机构，构建了覆盖人才引进、培育、服务全链条的生态体系。2020年首个人才日活动吸引了市各级领导参与，有效提升了园区的人才吸引力和社会影响力。这一机制直接推动了高质量企业集聚，目前高新技术企业占比超过60%，独角兽企业2家，充分体现了人才对产业发展的核心驱动作用。

3.3  文创、科创无边界融合的产业生态

3.3.1 产业融合的内在逻辑与实践成效

项目突破了文创与科创的传统边界，形成了以科创为核心、以文创为特色的融合发展格局。科创产业提供了园区发展的经济支撑，包括字节跳动宁波区域总部、滴滴区域部门等头部企业的入驻，形成了数字互联网、跨境电商、金融科技等产业集群，其中头部企业占比达30%。文创产业则发挥了“空间赋能”的作用，通过诺丁山艺术中心、设计机构、文化活动等，营造了浓厚的创新文化氛围，提升了园区的品牌价值和人才吸引力。这种融合模式创造了“1+1＞2”的协同效应，技术转移、转化项目达20余个，专利申请超过100项。

3.3.2 融合发展的实现机制与区域带动作用

一是空间层面的融合。通过共享空间、公共平台的设置，促进文创与科创企业的日常交流与合作，形成了创新思想的自由流动。二是业务层面的融合。鼓励科创企业的技术创新与文创企业的内容创意相结合，催生新的商业模式和产品形态。三是活动层面的融合。定期举办时尚走秀、科技展览、创意市集等活动，将宁波传统的制造业（如服装产业）与现代创意设计相结合，推动传统产业的转型升级。这一融合发展模式，不仅激活了3万平方米的城市存量空间，还带动了整个文创港片区的产业升级，使其从城市边缘的工业区，转变为宁波创新发展的新地标，充分体现了产业融合对城市更新的巨大推动作用。

4.1  扁平化决策机制的治理效率革新

传统的城市更新项目因多层级审批和部门分割导致决策效率低下。宁波文创港客厅一期通过构建扁平化的决策机制，实现了市级领导直接统筹、专班推进的高效模式。2019年1月5日明确了文创港的发展方向后，到2020年1月5日现场验收产业空间落位情况，再到2020年4月谷雨节气举办宁波人才日活动，市领导全程参与关键节点决策，为项目提供了强有力的制度保障和资源支撑，确保了各项政策的快速落地和有效执行。项目仅用一年时间即完成从改造启动、设计建设到业态导入落位的全流程，这得益于决策链条的大幅缩短和权责边界的清晰界定。

4.2  政、企互动创新的多方共赢模式

4.2.1 利益协同的制度设计

项目创新性地构建了“政府引导、企业运作、多方受益”的利益协同机制。政府通过提供引导政策和部分回租，降低了企业初期的投资压力；企业（南璟公司）承担投资建设和运营管理职责，获得长期的运营收益；政府还通过运营鼓励政策，包括奖励和补助措施、合作返租及导入头部企业，激发市场主体的活力。这一制度设计实现了风险分担与收益共享的动态平衡，为协同治理提供了可持续的激励基础。

4.2.2 三方共赢的价值创造

通过精准的政、企互动，项目实现了政府、运营企业、入驻企业的三方共赢格局。政府通过返租的政、企合作形式，引入字节跳动、滴滴、颐高等头部科创企业，获得了产业升级和税收增长的双重收益；运营企业通过专业化的运营，实现了经济平衡和合理利润；入驻企业享受了优质的营商环境和政策支持，降低了运营成本。更为重要的是，这种共赢模式可产生显著的示范效应，将项目打造成为片区发展触媒，进而推动周边区域整体实施城市更新。

4.3  全周期协调机制的系统化治理

4.3.1 双轨并行的组织架构

本项目创新构建了“行政推进+市场运作”的双轨架构。在行政层面，专门成立了由区政府直接领导的文创港指挥部，该机构独立于传统街道体系，以专班形式运作，保障了政策推进的独立性与高效性。在市场层面，通过组建文创港投资建设公司，专门负责片区的一级整理、前期开发和投资建设事务，充分发挥市场化运作的专业优势。这一双轨并行的组织形式，既发挥了政府的宏观调控能力，又有效提升了资源市场化配置的效率。

4.3.2 全周期的协调保障机制

项目建立了覆盖前期谋划、中期建设、后期运营的全周期协调机制。前期通过高层直接介入，确保战略定位的准确性；中期通过指挥部协调各部门资源，实现了180日完成改造；后期通过政、企定期沟通和企业服务专窗，为入驻企业提供持续的政策支持和服务保障。特别是在2020年初运营启动阶段，尽管面临突发公共卫生事件的冲击，但通过有效的协调机制，仍然确保了字节跳动、滴滴等重点企业的如期入驻，充分体现了协调机制的韧性和有效性。

4.3.3 创新生态的协同培育

协调机制不仅解决了项目推进中遇到的具体问题，还培育了区域创新生态。通过人才日活动、校企合作平台、产学研对接等机制化安排，形成了“政策链—产业链—创新链—人才链”的四链协同体系。2020年4月，首届宁波人才日活动在文创港客厅一号大厅举办，向全国发出人才邀请，标志着协调机制从项目层面向生态层面的跃升，为区域可持续发展奠定了制度基础。

本研究以宁波文创港客厅一期项目为案例，深入探讨了城市更新中协同治理与产业融合的实现路径，为新时代城市更新提供理论指导和实践支撑。主要结论包括如下三点：

第一，产业融合的关键在于打破传统边界。通过“策划前置、空间适配、无边界融合”的创新模式，项目实现了文创与科创的深度融合。研究表明，将产业策划前置于空间设计，能够有效避免“空置化”困境；差异化的空间策略满足了不同产业的特殊需求；文创的“空间赋能”与科创的“经济支撑”形成良性互动，创造了显著的协同效应。

第二，高效的协同治理需要系统性的机制创新。研究发现，扁平化的决策机制能够大幅提升城市更新的效率，将传统多层级审批压缩为市区领导直接统筹的高效模式；双轨制组织架构实现了政府宏观调控与市场资源配置的有机结合；全周期协调机制确保了项目从谋划到运营的无缝衔接。这三重机制的协同作用，为破解城市更新效率困境提供了可行方案。

第三，可持续发展需要构建多方共赢的格局。政、企、学三元协同机制的构建，特别是“人才之家”平台和“宁波人才日”的机制化运作，为园区注入了持续发展动力。政府获得产业升级和税收增长，企业实现盈利运营，入驻企业享受优质服务，形成了利益共享、风险共担的可持续发展模式。