乘势而上：城市更新四大红利深度解析与实践路径（容积率篇）

前言

2025年以来，城市更新已从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的新阶段，国家层面释放的政策信号密集且强劲，为城市发展指明发展方向：4月，中共中央政治局会议明确提出“加力实施城市更新行动”，将其列为下半年稳经济的重要抓手；5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，从顶层设计层面构建起系统完备的制度框架与实施路径；随后召开的2025年中央城市工作会议，进一步将城市更新提升至“稳投资、扩内需、促转型”的战略高度，凸显其在高质量发展中的支柱作用。8月，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》重磅出台，再次将城市更新与城市功能完善、产业升级、民生改善深度绑定。

一系列政策密集落地，既传递出城市更新“势在必行”的明确导向，更蕴含着政策赋能带来的多重红利。其中，容积率作为连接规划管控与开发实践的核心指标，其灵活调整与创新应用，成为破解城市更新资金平衡难题、激活存量土地价值的关键抓手，本文将围绕容积率在政策适配、价值释放与实施路径等方面的作用，展开系统解析。

一、城市更新中容积率调整的合规性与必然性

（一）政策并非完全禁止容积率变更

长期以来,“容积率不得随意变更”的认知，主要源于《中华人民共和国城乡规划法》与《建设用地容积率管理办法》的刚性约束。然而，这两份文件并未完全禁止容积率调整。《建设用地容积率管理办法》第七条明确列出了允许调整容积率的情形，如因城乡规划修改造成地块开发条件变化、因城乡基础设施建设和公共安全设施建设需要导致地块建设条件改变等，而城市更新、低效用地再开发恰好契合这些情形。

《城乡规划法》作为上位法，也强调规划需适配城市发展实际，为后续针对城市更新等场景细化容积率政策留下了法律空间。这意味着两份基础法规的核心是“禁止擅自变更”，而非 “绝对不可变更”，为城市更新中的容积率合理调整提供了合规基础。

（二）城市更新容积率优化的制度依据

容积率调整与转移作为城市更新的红利，其应用有明确的顶层设计与部门规范支撑，为项目实操提供了合规依据：

1.自然资源部专项试点政策：《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕XX号）明确提出：鼓励各地探索“容积率转移、置换”等创新模式，通过开发权重组推动低效用地从“粗放利用”向“高效集约”转型，为存量土地盘活提供政策空间。

2.中央城市更新顶层文件：2025年中办、国办联合印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》，进一步将容积率优化作为存量资源盘活的关键举措，明确要求“完善闲置土地收回机制，细化零星用地集中改造、容积率转移及奖励政策”，从国家层面确立了该工具的核心地位。

（三）城市更新的特殊性呼唤容积率“弹性适配”

与传统增量开发不同，城市更新面对的是老旧小区、厂区、棚改片区及历史街区等复杂存量场景。传统容积率作为前置刚性指标，往往难以适应更新需求，具体体现在三方面：

一是激活零散地块。城市更新中零星闲置地块若按原容积率开发，因规模小、收益低，难以实施。通过容积率转移，将周边低效地块的剩余指标集中使用，可显著提升开发价值。例如，某老城区将闲置锅炉房的容积率转移至相邻住宅更新项目，既盘活闲置土地，又为住宅配套提供空间。   

二是平衡公益与收益。城市更新包含大量公益性项目，投入回报低，影响企业参与意愿。容积率奖励政策可对此予以补偿——企业完成保护或公益任务后，可获得额外容积率，弥补投入成本。例如，某历史文化街区更新中，企业因保护三处百年建筑，获得住宅地块0.3的容积率奖励，实现保护与开发双赢。

三是支持片区综合开发。更新区域功能多元，常涉及居住、商业、产业与公共服务等。容积率的转移与置换，可打破单一地块指标限制，实现指标在片区层面的“按需调配”。

二、优化调整容积率实现资金平衡路径及案例

（一）城市更新中的容积率解析

城市更新场景中，容积率并非简单的“建筑面积÷用地面积”数值，而是调控土地开发强度、平衡保护与利用、衔接投资收益的核心杠杆。根据《建设用地容积率管理办法》定义为“容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值”。但在实操中需把握两个关键属性：

1.刚性约束与弹性空间并存。容积率受总体规划和控规约束，但城市更新政策允许在“总量可控、结构优化”的前提下进行局部调整，为项目适配实际需求留足空间。

2.价值传导功能突出。合理的容积率调整可直接影响地块开发价值——低密度调整适配历史保护、生态优先需求，高密度优化则助力核心区域价值提升，而“容积率转移”本质是开发权的空间置换，实现价值在不同地块间的均衡配置。

（二）容积率转移的典型应用场景及案例

容积率转移通过“空间开发权重组”，有效破解了城市更新中“保护与开发”“投入与收益”的核心矛盾，在不同场景中形成了成熟的实践模式：

1.在历史文化街区的保护与更新应用

历史文化街区、文物保护单位周边地块常面临“开发受限、收益不足”的困境，容积率转移机制通过将保护地块的“剩余开发权”转移至其他区域，既保障了风貌完整性，又弥补了保护投入。

案例：广州港汇华庭容积率转移实践。该项目地处广州历史文化名城保护规划核心区，为严格落实风貌管控要求，项目原规划建设面积从87078平方米缩减至71616平方米，建筑高度从158米降至120米，直接减少了开发收益空间。依据《广州市城市更新容积率管理办法》，项目方将因保护产生的15462平方米“剩余建筑面积指标”，按等值原则转移至旗下东莞庄路住宅项目。最终东莞庄项目容积率从3.32提升至3.57，新增的开发空间不仅覆盖了港汇华庭的保护成本，还通过差异化产品设计实现了收益提升，形成“保护促开发、开发反哺保护”的良性循环。

2.在低效用地再开发中的应用

在老旧工业区、城中村等低效用地改造中，容积率转移可打破单地块开发局限，通过片区内指标统筹，让低效土地释放更大价值，同时避免盲目高密度开发。

案例：成都市低效用地容积率统筹政策。2024年成都印发《关于以城市更新方式推动低效用地再开发的实施意见》，创新性提出“区域内同性质用地容积率平衡转移”机制。政策明确，在城镇开发边界内、确保经营性建设用地总量不突破的前提下，区县可将低效用地腾退的容积率指标，转移至片区内未出让的同类用地中。为兼顾城市品质，政策设置了双重约束：一是限定历史城区外经营性用地的最高容积率，二是禁止住宅容积率指标向二环路以内转移，此举既保障了开发效率，又避免了核心区过度拥挤。推动低效用地再开发从“零散改造”向“片区统筹”升级。

3.投资收益平衡场景：以指标腾挪破解“资金缺口”

通过调整容积率或转移实现城市更新项目投资收益平衡，是常见操作手段。通过将低密度区域容积率调低，腾挪出建筑面积指标转移至其他地块，可在不增加总体建设量的前提下提升土地价值，实现收益平衡。

案例：某沿海省会城市项目。该项目涉及北和南两大地块，北地块主要是危旧房四片区改造，住宅+ 商业总计约 5 万㎡，容积率 1.1；南地块在住宅和商业基础上，还涉及部分企业建筑收储，总计约 3 万㎡，容积率约 1.1。项目总投资达到 24 亿元，而土地出让收入、安置房出售收入和停车位收入总额约为 21 亿元，存在 3 亿元的实施缺口。后来，项目将济北地块容积率从 1.1 调低至 1.0，腾挪出约 2 万㎡的建筑面积指标转移至济南地块，将其容积率从 2.2 提升至 3.5。这样调整后，济北地块可以打造低密度高品质住宅，土地价值翻倍，不仅无需补贴 3 亿元，还可额外获得 5 亿元收益，实现了投资收益平衡。

三、城市更新容积率调整注意问题

（一）确保调整过程合规透明

城市更新中的容积率调整，应以“公开、公平、公正”为原则，严格遵循法定程序，防范“无序调整”风险。各地实践中，合规调整普遍包括“申请—论证—公示—审批”四大环节：由开发主体或政府平台依需提出申请；规划部门组织专家论证调整必要性与合理性；论证结果向社会公示，公示期通常不少于30日；公示无异议后报同级政府审批，重大项目还需报上级规划部门备案。

（二）避免无限制增容

容积率调整与转移并非“随意增容”，而是基于城市整体规划的“精准价值再分配”。其有效落地需把握三大原则：一是政策合规性，严格遵循地方容积率管理办法及转移规则；二是规划协调性，确保指标变动与片区功能、人口承载、基础设施相匹配；三是收益平衡性，通过差异化开发定位，实现“减容地块”与“增容地块”的价值互补，最终达成社会与经济效益的双赢。

（三）强化公众参与

城市更新直接关系居民切身利益，容积率调整更涉及生活环境与公共空间，因此必须强化公众参与。论证阶段应主动听取地块周边居民、社区代表的意见；公示环节需通过公告栏、官网、政务新媒体等多渠道发布信息；对收集到的意见建议，应建立明确反馈机制，逐一核实并回应，以多元参与凝聚共识，降低实施阻力。

（四）完善动态监管 

容积率调整并非“一批了之”，需建立全流程动态监管体系。规划实施阶段，监管部门应定期核查项目进展，确保建设严格按获批指标执行；对通过容积率奖励完成公益任务的项目，重点监管公益设施的建设和使用情况，防范“重收益、轻公益”行为；项目竣工后，将容积率执行纳入验收核心环节，对违规超建、擅自变更等行为依法追责，形成“审批—监管—验收”闭环管理。

结语

城市更新中的容积率调整与置换，是平衡存量空间价值与城市发展需求的关键抓手。它通过指标的有序流动，赋予老旧区域新的发展空间，使零散土地获得新生，让公益投入拥有回报路径。这一机制不仅优化了土地资源配置，更在微观层面激活了街区的经济与社会活力。未来，随着城市更新走向深化与精细化，容积率政策工具也需持续创新、动态适配，以更好地服务于城市高质量发展与可持续治理的目标。