城市更新：十五五规划下的关键引擎与资金破解之道
随着我国城镇化进程从高速增长转向高质量发展，城市更新已成为推动城市内涵式发展的重要抓手。在“十五五”规划即将启动之际，中央多次强调城市更新的战略意义，并提出到2030年实现城市更新体制机制完善、开发建设方式转型初见成效的目标。然而，资金短缺、产权复杂、治理路径模糊等问题仍是制约城市更新规模化推进的核心瓶颈。本文将从政策导向、实践案例与金融创新三个维度，系统分析城市更新的资金来源与可持续模式，为“十五五”期间城市更新全面铺开提供参考。
一、政策驱动：城市更新上升为国家战略
1. 顶层设计密集出台
自2019年中央经济工作会议首次提出“加强城市更新和存量住房改造提升”以来，城市更新政策体系逐步完善。2020年，“实施城市更新行动”被纳入“十四五”规划；2021年，城市更新首次写入政府工作报告，住建部在21个市（区）启动首批试点；2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确“十五五”期间城市更新的六大保障措施，包括用地政策优化、多元化投融资机制建立等。
2. 地方实践加速落地
深圳、上海等城市率先发布地方性城市更新条例，明确“留改拆”并举的实施路径。例如，深圳通过“政府统筹+市场运作”模式，将城中村改造与保障性住房建设结合；上海提出“15分钟社区生活圈”理念，以社区为单位推进微更新。2025年以来，全国已有超300个城市出台城市更新专项规划，形成“中央引导、地方主导、市场参与”的协同格局。
二、资金困局：从政府主导到市场驱动的转型挑战
1. 增量时代的“土地财政”模式
在城镇化快速扩张阶段，地方政府依赖土地出让收入反哺城市更新。数据显示，“十四五”期间全国城市更新完成投资约15万亿元，其中土地融资占比超60%。例如，2021年全国411个城市实施2.3万个更新项目，总投资5.3万亿元，主要资金来源于土地增值收益。然而，随着房地产供需关系发生重大变化，土地出让收入大幅下滑，2024年全国土地出让金同比下降22%，传统融资模式难以为继。
2. 存量时代的“自主更新”探索
在土地财政收缩背景下，城市更新资金来源逐步转向市场化。住建部明确提出“政府引导、市场运作、公众参与”的可持续模式，鼓励业主（产权人）作为更新主体。例如，2024年住建部在广州、成都等城市试点“业主出资+政府补贴”的自主更新模式，居民通过加装电梯、适老化改造等提升物业价值，政府给予税收减免和低息贷款支持。但实践中，业主出资意愿低、资金筹措难等问题突出，需通过金融创新破解。
三、资金来源：多元化融资路径的实践与突破
1. 财政资金：精准引导与政策支持
中央预算内投资、超长期特别国债等财政工具持续发力。2025年1-9月，全国新增地方专项债中，保障性安居工程、城镇老旧小区改造等房地产相关专项债发行约6400亿元，同比增长89%。地方层面，安徽省设立省级财政专项引导资金，累计奖补城市更新项目3.2亿元；深圳通过“城市更新单元计划”将土地出让金反哺更新项目，形成“开发—收益—再投资”的闭环。
2. 金融创新：盘活存量资产的“金融工具箱”
（1）专项债与政策性金融支持
2024年以来，中央允许将城中村改造纳入地方政府专项债券支持范围，广州、武汉等地通过“专项债+货币化安置”模式，发行城中村改造专项债816亿元，同比增长1.4倍。政策性银行如国家开发银行，设立城市更新专项贷款，累计投放资金超2000亿元。
（2）市场化融资：REITs与股权投资
基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）成为盘活存量资产的重要工具。2025年，北京发行全国首单城市更新REITs，募集资金用于产业园改造，年化收益率达5.2%。此外，浙江省组建城市更新金融服务团，吸纳政策性银行、大型商业银行等机构参与，为项目提供“融资+融智”一体化服务。
（3）业主出资：金融杠杆与风险共担
针对居民出资难问题，金融机构创新“更新贷”产品。例如，上海推出“居民共治更新贷款”，以未来物业增值收益为抵押，提供最长20年、利率3.85%的低息贷款。克拉玛依市通过“腾挪改造”模式，由政府建设回迁房，居民以原物业评估价入股，共享改造后商业收益，实现“零现金出资”。
3. 社会资本：PPP模式与产业联动
公私合营（PPP）模式在低价值区域更新中发挥重要作用。喀什老城改造采用“政府出资30%+居民自筹34%+社会资本9%”的PPP模式，通过旅游开发实现长期收益。2024年，喀什古城接待游客超3700万人次，旅游收入达152亿元，政府通过运营分红收回投资。此外，北京自贸区永丰TOD项目引入集成电路企业参与商业空间改造，形成“产业引流—商业服务—人口集聚”的良性循环。
四、典型案例：TOD模式激活老旧商业地产
1. 上海莘庄TODTOWN：交通枢纽与商业融合
莘庄项目通过建设14.55米高的上盖大平台，将地铁1号线、5号线与铁路莘庄站无缝贯通，整合20余条公交线路，形成“一站多轨+地面公交”的立体换乘网络。改造后，商业体辐射半径从3公里扩展至长三角区域，日均客流量突破10万人次，租金收益增长3倍。
2. 重庆“轨道市集”：小而精的快消业态
重庆在10个地铁站点设置“轨道市集”，布局早餐铺、便利店等快消业态，利用日均数万客流实现高频复购。单个摊位面积虽仅8-30平方米，但通过规模效应实现稳定收益，商户年均收入增长40%。
3. 深圳南山站：科技赋能体验型商业
深圳地铁11号线南山站引入VR体验区、智能机器人等科技元素，打造“科技商业空间”，吸引周边科技企业员工消费，月均客流量达20万人次，较改造前增长150%。
五、未来展望：构建可持续的城市更新生态
1. 政策机制完善
“十五五”期间，需加快建立城市更新项目认定标准与评价体系，明确功能融合、空间贯通等核心指标。同时，推广“容积率转移”“地价优惠”等政策，降低更新成本。
2. 金融工具创新
探索“不动产资产证券化”，将物业产权、租金收益转化为可交易数字凭证，激活存量资产流动性。例如，上海试点“区块链+城市更新”，通过链上确权与分配机制，为业主提供合格抵押品。
3. 公众参与深化
建立“社区规划师”制度，鼓励居民参与更新方案制定。成都双凤桥TOD项目通过社区调研调整业态布局，商户满意度达92%，形成“上下联动共建”的治理模式。
结语
城市更新是“十五五”期间推动城市高质量发展的核心引擎，其资金问题需通过“财政引导+市场运作+金融创新”的综合路径破解。从上海莘庄的TOD实践到喀什老城的PPP模式，中国城市更新正逐步探索出一条“政府减负、市场增效、居民受益”的可持续道路。未来，随着政策机制完善与金融工具创新，城市更新将不仅重塑城市空间，更将激活经济内生动力，为新型城镇化注入新动能。
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