城投公司如何做好城市更新：定位、动因、路径、实操导图

2025年9月9日，住建部2025年第二期城市更新工作培训班今天在宁开班。培训期间，住建部、省市建设主管部门和行业的大咖们为来来自全国各地的120位参会人员带来了城市更新规划实施体系、典型案例分析、一体化实践探索等经验分享，包括对《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》的全面宣贯解读。

参会人员考察了小西湖、国创园、石榴新村等更新项目。从历史街区的 “烟火延续”，到工业遗存的“活力再造”，再到老旧片区的“民生升级”，以不同的更新路径诠释了南京城市更新的模式。

住建部2025年第二期城市更新工作培训班的召开，表明了中央与地方对城市更新工作的重视。

近年来中共中央办公厅、国务院、财政厅均出台了支持城市更新的相关政策文件。当前，中国城镇化率已突破65%，城市发展从增量扩张转向存量提质阶段。尤其2025年中央《关于持续推进城市更新行动的意见》明确提出，主要目标是到2030年取得重大进展，重点突出八大任务，要建成全周期可持续更新机制，中共中央、国务院《关于推动城市高质量发展的意见》将城市更新作为推动高质量发展的核心抓手。

行动意见中八大任务：

城投公司作为地方国有资本运营主体，兼具政策执行与市场运作双重属性，是城市更新中“政府与市场”的关键衔接点。其角色需从传统的“基础设施建设者”向“城市综合运营商”转型，承担起统筹资源、平衡利益、激活存量的核心使命。

城投公司参与城市更新是顺应国家政策导向、推动城市高质量发展、实现自身转型与可持续发展的必然选择。

其核心动因可从政策驱动、城市发展需求、企业转型需求、社会责任履行四个维度展开分析，四大维度里面涉及八大任务，两者紧密联系的。

城市更新已从中央到地方两大层面进行了政策颁布、实施，强培训、树典型已在全国各地开展，如本次住建部的第二期培训在宁举行，并组织参观相关更新项目。作为政府有形的手，城投需大力开展城市更新工作。

顶层设计明确方向

2025年中央《关于持续推进城市更新行动的意见》及《关于推动城市高质量发展的意见》提出“到2030年城市更新行动取得重要进展”，并将其作为推动城市高质量发展的核心抓手。

财政支持提供机遇

中央财政通过竞争性评审支持城市更新，2025年计划投入超200亿元，重点支持地下管网改造、历史街区保护等项目。城投公司可通过申报中央预算内投资、专项债等政策性资金，降低项目融资成本，提升资金使用效率。

法规标准逐步完善

住建部发布《城市更新规划编制导则》，明确“专项规划-片区策划-项目实施方案”三级体系，要求建立“体检-更新-评估-巩固”闭环机制。

城投公司需依据政策框架规范操作，避免合规风险。

城投承担着城市建设的主要功能，城市的大部分存量资产、基础设施基本为城投建设，后期存量的提质，城市设施的完善与升级仍需要城投公司去做。

城镇化进入存量提质阶段

中国城镇化率已突破65%，城市发展从“增量扩张”转向“存量优化”。老旧小区、工业遗存、低效用地等存量资源占城市建成区比例超30%，更新需求迫切。

城投公司通过盘活存量资产，可释放土地价值，提升城市功能密度。

解决城市病，提升宜居性

城市基础设施老化、公共服务短缺、生态破坏等问题突出。

例如，全国20%以上的地下管网使用超过20年，需系统性改造。

城投公司可通过“城市体检”识别短板，针对性实施管网更新、社区改造等项目，提升居民生活质量。

激活经济新动能

城市更新可带动工程、建材、金融等产业，并催生绿色低碳、数字智慧等新业态。例如，上海张园项目通过历史建筑修缮与商业开发结合，年客流量超500万人次，成为城市消费新地标。城投公司可通过项目运营培育长期收益来源，助力城市经济转型升级。

城投退平台，市场化转型，突破原有业务束缚，走进市场，直面社会竞争，是当前的政策需要，也是当前城投生存的需要。

传统业务空间收缩

地方政府债务监管趋严，城投公司依赖土地出让收入的“融资平台”模式难以为继。退平台大势所趋。

截至2025年，全国城投平台有息负债规模超60万亿元，需通过城市更新盘活资产，降低债务风险。

拓展市场化业务板块

城市更新涵盖规划、设计、融资、建设、运营全链条，为城投公司提供了向“城市综合运营商”转型的契机。例如，天津城投集团通过“民园1920街区”项目，整合历史街区保护、商业运营、文旅开发等业务，年收入增长超20%。

提升资产运营效率

城投公司持有大量低效资产（如闲置厂房、老旧商业设施），通过城市更新可实现资产价值重估。

例如，上海城投控股通过“露香园”项目，将老旧小区改造为高端住宅与商业综合体，资产收益率提升3倍。

城投企业其特殊的企业性质决定其需承担远高于民企的社会责任感。

保障民生需求

城市更新需优先补齐民生短板，如适老化改造、无障碍设施建设、普惠托育服务等。城投公司可通过“政府补贴+商业反哺”模式，在保障公益性的同时实现项目收支平衡。例如，深圳南头古城项目通过商业运营收益补贴文物保护成本，实现社会效益与经济效益统一。

保护文化遗产，传承城市文脉

城市更新需兼顾历史保护与现代功能植入。

例如，北京“杨梅竹斜街”改造项目保留胡同肌理，引入文创店铺、艺术空间，年客流量超300万人次，成为文化地标。城投公司可通过“微更新”模式，在最小干预下实现历史建筑活化利用。

推动绿色低碳转型

城市更新需落实“双碳”目标，通过既有建筑节能改造、海绵城市建设、生态修复等措施，降低城市碳排放。

例如，上海“曹家渡”项目通过光伏屋顶、雨水回收系统等绿色技术，年减排二氧化碳超5000吨。城投公司可通过绿色更新项目，提升企业ESG评级，吸引社会责任投资。

城投公司参与城市更新，既是响应国家政策、推动城市高质量发展的政治任务，也是突破传统业务瓶颈、实现市场化转型的经济选择，更是履行社会责任、提升城市宜居性的民生工程。

城投公司参与城市更新需结合政策导向、市场需求与企业能力，通过战略定位、模式选择、资源整合、风险管控四大环节，构建“政策-市场-社会”协同的参与体系。以下是具体路径：

战略定位上，城投企业需从“城市建造者”向“价值运营商”转型。

一方面，作为政策对接者，构建政策转化引擎，设立政策研究专班动态跟踪部委政策，建立“政策库 - 项目库”联动机制，深度参与地方城市更新立法争取倾斜政策，如天津城投集团推动历史建筑修缮补贴标准提升。

另一方面，打造资源整合平台，构建“政府引导 + 社会参与 + 市场运作”的投融资体系，与地方政府共建城市更新基金，采用“母基金 + 子基金”架构吸引多方参与，整合内部低效资产提升流动性；同时，培育市场化主体，从依赖政府信用转向“投资 - 运营 - 收益”闭环模式，设立专业子公司负责项目全生命周期管理，引入市场化激励机制激发团队活力。

模式创新需匹配项目特性与资源禀赋，有多种模式可供选择。

政府授权 + 市场化运作模式适用于公益性强、收益覆盖成本困难的项目，政府通过特许经营协议授权城投公司，引入社会资本成立项目公司，采用“投资人 + EPC + O”模式，如天津城投集团在“民园 1920 街区”项目实现良好效果；

一二级联动开发模式适用于土地价值高、产业导入需求强的片区，提前参与土地一级开发锁定二级开发权，通过“土地出让金返还 + 产业运营收益”实现收益平衡，如上海城投控股在“露香园”项目；

城市更新基金模式适用于资金需求大、回报周期长的项目，政府出资作为劣后级撬动社会资本，设计分层收益机制，通过子基金投资具体项目，如石家庄城发投集团基金； 

“XOD + REITs”可持续模式适用于可产生稳定现金流的资产，以片区开发为导向结合基础设施与商业开发提升资产价值，通过 REITs 实现资金退出，如上海张园项目发行全国首单历史风貌保护类 REITs。

资源整合要构建“政策 - 资金 - 产业”生态链。

政策资源方面，争取中央资金支持地下管网等项目，用好地方政策参与条例制定争取优惠；

资金资源方面，通过发行企业债等债务融资降低融资成本，引入战略投资者进行权益融资优化资本结构，探索“预 REITs”模式提前培育成熟资产；

产业资源方面，与头部企业合作提升项目商业价值，结合地方产业规划引入战略性新兴产业，形成“更新 - 产业 - 人口”良性循环。

风险管控需构建全流程防控体系。

政策风险上，针对地方政策变动导致项目停滞的风险，在合同中明确政策变动补偿机制，建立政策预警系统实时监测部门动态；

市场风险方面，对于收益不及预期的情况，通过市场化工具分散风险，如为历史建筑修缮项目购买保险，设计弹性收益机制与商户签订“保底租金 + 收益分成”协议；

社会风险上，针对居民反对导致项目延期的问题，建立居民参与机制提升满意度，引入第三方调解机构化解矛盾纠纷。

城投公司作为城市更新进程中的核心参与者，其角色已从传统的“基础设施建设者”向“城市综合运营商”深刻转变。 面对国家政策的强力驱动、城市发展需求的迫切呼唤、企业自身转型的必然要求以及社会责任的庄严承载，城投公司需以战略定位升级为引领，通过模式创新匹配项目特性，深度整合政策、资金与产业资源，并构建起全流程的风险防控体系。展望未来，随着城市更新行动的深入实施，城投公司必将迎来更加广阔的发展空间与历史机遇。

附：实操思维导图（以大湾区为例，可以作为研判是否获取的实操模型）：

1、每一步政策解读：针对区域内城市更新政策的解读与对比。确定哪个城市哪个区域可以做。

2、第二步项目研判：通过区域选择、项目研判、经济测算对项目进行决策，确定哪个项目可以做。