摘要
目前，我国城市发展已从“规模扩张”转向“存量提升”的新阶段。城市更新，是存量提升阶段城市高质量发展的现实举措和重要引擎。本文以福建省福清市作为研究对象，系统梳理其自上世纪90年代以来的城市更新实践，总结其发展历程、主体特征与安置模式，剖析当前存在问题，在现有工作的基础上，探索提出扎实有力推进福清城市更新的对策建议。
城市更新；高质量发展；福清
一、引言
城市，是大型的人类聚居地，也是人类社会发展的重要载体。中国城市规划设计研究院院长王凯认为，目前，我国城市发展已从“规模扩张”转向“存量提升”的新阶段。城市更新，是存量提升阶段城市高质量发展的现实举措和重要引擎。
城市更新，是对城市空间形态和功能进行重构和优化，与早期的旧城改造、城中村改造、棚户区改造、“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造相比，内涵更加丰富、外延持续拓展。通过系统梳理国家关于城市更新的顶层设计和政策体系，可以更好为实施城市更新掌舵定向、提供指引，通过实现城市整体价值的提升，破解城市发展的短板，进一步提升人民群众的获得感幸福感安全感。
2019年12月，中央经济工作会议首次提出“城市更新”概念。2020年10月，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动，这是党中央对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署。2021年3月，“实施城市更新行动”首次写入政府工作报告。2022年10月，党的二十大报告提出，“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平”，“实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。2025年7月，时隔10年召开的中央城市工作会议上，“城市更新”写入总体要求，提出“以推进城市更新为重要抓手……走出一条中国特色城市现代化新路子”。
2021年以来，住房和城乡建设部多次印发通知，编制《城市更新规划编制导则》，总结推广先行城市的城市更新典型案例和可复制经验做法清单，扎实有序推进实施城市更新行动，推动城市高质量发展。自然资源部印发《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》，要求发挥“多规合一”改革优势，加强规划与土地政策融合，支持城市更新。2024年和2025年两年，财政部、住房城乡建设部联合开展评选城市更新的示范城市，重点向超大特大城市和长江、黄河、珠江等重点流域沿线大城市倾斜，中央财政按区域对示范城市给予定额补助，支持城市更新的样板项目建设和机制建设2个方向。
二、福清城市更新的发展历程和模式特征
截至2024年底，我国常住人口城镇化率达到67%，9.4亿人生活在城镇，城市发展逐步从增量扩张转向存量更新。近30年来，作为率先开放的沿海城市，福清坚持实干为要，勇于开拓创新，持续探索城市更新的路子，城市建设日新月异。通过解剖福清城市更新案例，可为县域城市更新提供可复制可推广的经验做法，推动新型城镇化战略实施。
福清置县于盛唐。1990年12月26日撤县设市，城市发展进入新阶段。特别是2006年撤销融城街道和音西、阳下、宏路三个镇，整合设立玉屏、音西、阳下、龙山、龙江、宏路、石竹7个街道，城市建设加速迈进。1984年、1990年、2004年，经过3次批准实施的福清市县城（城区、城市）总体规划，城区面积从4平方千米，35平方千米，扩展到46.3平方千米；特别是2024年12月通过的《福清市国土空间总体规划（2021-2035年）》，将福清市行政辖区内的全部陆域和海域空间纳入规划范围，规划期末中心城区建设用地规模控制在94.1平方千米，总人口达到85 万人，城市性质定位为省会福州副中心城市、先进制造业高地和滨海生态宜居侨乡。
（一）发展历程
起步阶段（1990-2016年）：以城区道路拓宽、危旧房改造为主，完成城区的向高街、后埔街、江滨路等旧城片区改造。
加速阶段（2017-2023年）：整村、成片区地开展城市更新，推进观溪新区、音西霞盛片区、清荣北片区、利桥片区、石竹真丰村片区、东部新城片区综合开发，引入社会资本，形成“土地收储+片区开发”模式。
渐进阶段（2024年至今）：坚持以人民为中心的发展理念，转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更新模式，打造宜居、韧性、智慧民生幸福城市。城市更新理念从“拆改留”向“留改拆”转变，不再搞大拆大建，渐进式的微更新、微改造成为主流。
（二）主体特征
政府主导旧城改造。90年代开始的旧城改造，主要由政府主导，通过财政资金投入，提高城市基础设施能级。
市场参与旧城改造。随着土地从无偿到有偿、“招拍挂”方式出让土地政策的深入实施，土地价值的显现，各类市场主体开始进入城市更新和旧城改造。征迁过程中，市场主体发挥了重要作用，助力片区改造快速推进。
多元主体参与城市更新。立足新发展理念，坚持以人为本，政府和社会资本分工合作，村（社区）、市民群众积极参与，对城市进行微更新微改造，兼顾社会效应、经济效应和生态效应，实现政府、社会、集体、群众多方共赢，为城市发展注入新空间新动能新活力。
（三）安置模式
随着土地利用方式的转变、用地政策的变化和群众对品质需求的提升，30多年来，福清市的安置方式随着发生变化。
宅基地集中安置模式。上世纪90年代，城区道路征迁及线性工程涉及的房屋征迁，一般采用宅基地安置的方式。比如城区周边的拆迁安置区、高速公路安置区、铁路安置区。
政府建设安置房模式。由政府牵头，根据项目需求，集中建设安置房。如千面山安置区、东环路安置区、石井小区等。
配建安置型商品房模式。在土地出让时，设置回购条件，开发商建设的部分套房或全部套房由政府回购。安置房在景观、户型、品质、物业等方面与房地产小区一致。由国有企业作为主体，部分回购或全回购所需面积的安置房，用于征迁安置。在实施改造区域的核心区位和优质地段配建安置房；将安置房源建设与教育资源、基础设施均衡布局相结合。既有期房，又有现房；既有大面积的套房和叠拼房，也有小户型的单身公寓，满足被征迁户的不同需求。
三、福清城市更新的存在问题和近期工作
（一）存在问题
截至2024年末，福清市常住人口141.7万人，常住人口城镇化率55.85%，低于全省、福州市平均水平。30多年来，福清城市发展日新月异，但也面临着整体统筹、制度创新、要素保障、资金配套和执行不力等诸多问题。
1.整体统筹不够缜密
自2017年以来福清城市更新和城中村改造的速度较快，每年征迁量达数十万甚至超百万平方米之巨，未能及时形成“征迁——出让——再征迁——再出让”的良性循环机制。加上自2021年底以来，全国房地产市场开始下行，部分征迁地块未能及时出让，或未达到出让条件，或规划调整，且未能及时研究借鉴厦门、石狮等多地实施的“房票”政策，造成回迁安置滞后，给群众生产生活带来不便。如音西街道瑶峰、西楼片区多年未能回迁安置，既增加财政支出（逾期支付双倍过渡费），又影响政府公信。
2.规划执行力度不足
一是规划权威性不足。目前福清市仅出台研究类方案，未能上升为市人大层级通过的专项规划。二是古建筑物迁建规划未能及时落实。比如龙山街道某传统风貌建筑因迁建延迟、古厝构件保护、规划调整等问题，引发舆情，需要引起关注。古建筑活化利用困难，其修缮、保护、运营需要巨额投入，地段较差的古建筑无人问津，无法通过运营来达到资金平衡和持续保护利用。三是城市历史文化有待深度挖掘。城市的一街一厝一草一木，都是历史的沉淀，需要深入挖掘和保护传承。
3.资金平衡面临挑战
一是资金需求多。老旧小区改造、城中村试点改造涉及的道路、公园、停车场、管网改造等，工程量大，资金筹集存在难度。二是回报周期长。城市更新项目的回报周期较长，如道路公园建设、生态修复等项目，难以在短期内产生经济效益，导致资金回笼慢，给财政带来持续压力。三是融资渠道少。融资渠道相对单一，主要依赖财政资金与银行贷款，社会资本参与度有待提高。
4.土地利用粗放低效
一是土地开发强度不足。城区部分区域发展较早，土地开发强度低，利用粗放。45个城中村建筑物的无序扩张、违法建设、违法用地时有发生，所剩不多的农地零星分布、穿插其中、杂乱无章。据统计，福清市城中村建设用地面积3139公顷，建筑面积3674万平方米，平均容积率为1.17，有24个村的容积率小于1.0，40个村人均住宅建筑建筑面积超37平方米。二是土地利用效率低下。部分企业用地利用效率低下，产出率低，或者空闲废弃，据了解，城区7个街道各类企业低效闲置用地417公顷、空置建筑面积11万平方米，有待盘活利用。
5.利益协调尚存困难
城市更新涉及政府、村集体、村民、企业、开发商等多元主体的切身利益，如何平衡各方利益，实现多方共赢，成为城市更新中的一大难题。一是高期望值与政策边界的冲突。城中村改造中，村集体、居民、企业对房屋征收补偿、安置方式、收储方案等存在不同诉求，期望值过高，与政府出台的补偿标准存在差距，导致征收工作进度缓慢。例如某试点村因村集体和部分村民对补偿方案不满意，延缓了项目整体推进。二是经济效益与公共利益的冲突。开发商追求经济效益最大化，可能与政府的公共利益目标产生冲突，如在项目建设中对公共服务设施配套建设不够重视，影响居民生活质量。三是本土文化与开放包容的冲突。外来人口多，与原住民文化习俗、生活方式存在差异，新老住户关系淡漠，社区融合度不高，给城市治理带来难度。四是适老改造与公共投入的冲突。居家环境、公共空间、消费场所适老化改造进展缓慢，难以积极应对人口老龄化。
剖析上述存在的问题，主要症结是未能很好地研究和破解“五大矛盾”。一是创新与守旧之间的矛盾。城市治理需要与时俱进，开拓创新，需要政策创新、制度创新，需要调动各部门力量通力协调；与墨守成规、明哲保身的干事者而言，创新是需要付出代价。二是整体与局部之间的矛盾。城市更新需要树立全局观、长远观和正确的政绩观，“功成不必在我，功成必定有我”，需要考虑长远发展与近期改造、整体与个体关系，需要平衡全局利益与个体利益之间的关系，做到多方共赢。三是规划与执行之间的矛盾。城市更新政策、规划与实际操作过程会存在差距，规划执行中会遇到各种问题，未能达到预期效果。四是发展与保护之间的矛盾。城市更新需要重新对城市进行布局、改造、建设，注重考虑经济效应、开发成效，而对城市历史文化、传统建筑的保护和传承需要耗费大量的人力、物力和财力，往往难以全面兼顾。五是收入与支出之间的矛盾。城市更新所需费用巨大、融资困难，或者难以实现资金平衡，造成推进缓慢。
（二）近期工作
2024年11月，福清市研究出台了《城市更新暨城中村改造三年行动方案（2024-2026）》，成立了城市更新暨城中村改造工作专班并集中办公。2025年，福清市自然资源和规划局和福建省城乡规划设计研究院共同编制了《福清市城区城中村改造规划研究》。
根据行动方案，福清市城镇开发边界内各类需要改造的城中村共45个，按照“分期分批推进、不搞大拆大建、保留历史文脉、资金就地平衡”的理念，分类施策、试点先行，重点推进两违清理、安全提级、设施完善、环境宜居、资产盘活、文化传承、精细管理、党建引领等八大板块工作，开启城市更新新篇章。目前，正在按照“一村一策”，有序推进宏路街道石门村、大埔村、石竹街道北前亭村3个首批城市更新试点村的建设。
同时，福清深入践行“人民城市人民建，人民城市为人民”理念，改善人居环境、提升城市品质、激发城市活力。2024年组织实施“繁花似锦”工程，建设74个城市品质提升项目，完成10个老旧小区改造、2个街区立面提升、70条道路品质提升，新建、改造污水管网18公里。推动城市公园迭代升级至“有场景有特色可消费”的3.0版本，建设无患溪生态公园、猪母湾生态湿地公园、苍霞湖爱情主题公园等，让群众共享绿意空间。截止2025年9月底，城市公园达到119座，打造形成“有场景、有特色、可消费”的百园之城。城区规划并建成东部新城龙云步道、玉屏玉龙森林步道、音西福馨步道等66条生态步道，总长度达136公里，让市民“离尘不离城”，为全市高质量发展构建起可持续的绿色支撑。
四、扎实有力推进福清城市更新的对策建议
（一）强化规划引领，是城市更新的前置基础
1.制订完善规划。一要编制规划。以宏路街道石门村等首批3个试点村为基础，编制福清市城市更新专项规划，统筹布局、试点先行、总结经验、全面铺开，并经市人大或市政府审定后分步实施，提高规划权威性。二要关注分区。主要是注意城中村的村民与租户的居住组团，可以按照动静分区进行设计、建设，照顾原住民和新福清人的不同需求，保持邻里关系和社会结构。三要提升功能。注重社区开放式设计、文化氛围的营造、生态景观和公共空间的创设，以及居民社交需求和消费体验，提升居民生活质量和城市更新规划成效。
2.实施一村一策。结合当地特色产业、历史文化，制定不同的改造规划，避免千村一面、同质化发展。比如宏路街道石门村改造目标为融入中心城区的综合服务配套型城中村，石竹街道北前亭村改造目标为生态宜居、便捷宜业城市服务配套型城中村，宏路街道大埔村改造目标为江畔古韵、民族融合的幸福和谐家园。当下整村成片的拆除新建较少，拆整结合、整治提升是今后城市更新的主流。
（二）完善制度体系，是城市更新的规则保障
1.出台更新政策措施。在总结试点和借鉴先行地区经验的基础上，尽快研究出台福清市城市更新“管理办法”，探索适合本地实际的城市更新政策规定。结合福清特色的留用地政策，促进村集体资产盘活壮大。汇总城市更新相关政策文件，便于基层操作执行。
2.全面开展城市体检。“无体检、不更新”，城市体检是城市更新的基础性工作。要以福清市列为福建省城市体检试点县（市）为契机，对照住建部《关于全面开展城市体检工作的指导意见》，坚持问题导向，坚持目标导向，强化结果应用，加快建立起“体检发现问题、更新解决问题、评估实施效果、推动巩固提升”的闭环工作机制。通过城市体检，进一步梳理城市发展短板，掌握体检整改动态，健全科学指标体系，探索创新城市更新的工作方法和体制机制。
3.稳步实施城市更新。城市更新的速度，要与经济社会发展水平相适应，力求成熟一片、改造一片，实现滚动开发、良性循环。实践已经证明，城市更新的速度过快或过缓，都可能影响全局发展，降低市民幸福指数。推进城市更新过程中，要多方征求、广泛汇聚社会各界的建议意见。
（三）创新融资机制，是城市更新的重要支撑
资金平衡是城市更新项目实施落地的关键。目前，我国的城市更新工作已由政府占绝对主导的旧城改造，向多元主体参与转变，投融资主体也随之变化。要积极探索政府引导、市场运作、全社会参与的可持续城市更新投融资模式，吸引社会资本、村（社区）集体、市民群众等参与到城市更新工作中来。
1.择优出让土地。政府财政资金包括土地出让金收入，仍是城市更新的主要资金来源。整合优质土地出让，是保证城市更新工作推进的关键。福清要积极开展定单式更新改造，探索“融式”土地出让模式，鼓励本地房企学习引进一线城市“好房子”建造经验，保证土地市场平稳运行。福清侨胞乡贤众多，社会资金雄厚，在外乡亲敢闯爱拼，落叶归根乡情浓厚，回乡投资置业意愿较强，要充分发挥“亲情招商”优势，做足“温情促归”文章，引进战略投资者，对意向地块进行更新改造，实现地块开发、企业发展、政府受益、市民实惠的多方共赢。
2.引入社会资本。引进长期资本、耐心资本、战略资本参与可盈利性项目的投资经营，如停车场、停车位、村集体商业用房、公园设施、物业管理等，以租赁、委托、合作等模式，长期运营，实现造血功能。一是设立政府引导基金。由国资平台公司、基金管理公司和社会其它资金共同出资，探索设立城市更新基金，按照“利益共享、风险共担”原则，明确各方职责、收益分配，完善收益分配、风险分担、投资退出机制，实现可持续运行。二是探索REITs融资模式。探索不动产投资信托基金（REITs）融资模式，努力将沉睡的资产变成活水，让资金流动起来，助力企业滚动发展。这是一种用稳定未来现金流换取当前资金的典型模式，既可盘活存量资产，又不增加债务压力，实现融资方与投资者的双赢。
3.争取上级支持。借鉴浙江慈溪54台老旧电梯获批超长期特别国债资金支持的做法，生成一批城市更新的优质项目，争取省、福州市城市更新行动城市补助资金支持，争取土储债、专项债、化债资金倾斜审批。
4.受益主体出资。按照“谁受益、谁出资”原则，对有受益的业主，可以作为城市更新的出资主体。以电梯更新为例，根据2025年9月17日福州住房公积金管理委员会出台的新规，“缴存人、配偶及双方父母在本市行政区域内因城市既有住宅更新电梯的，缴存人及配偶可在更新电梯缴款之日起一年内一次性申请提取住房公积金，提取总额不得超过实际出资的金额”，可以解决部分住户更新电梯出资难题。
（四）构建多元共治，是城市更新的强力抓手
1.推行智慧社区管理。建立统一的智慧城市管理平台。可参考音西街道智慧社区管理系统，建立全市统一的智慧城市管理平台，特别是在城区无物业管理的社区实现智慧社区系统全覆盖，维护社会安定稳定。丰富各类场景应用。将智慧城市管理平台应用于消防安防、智慧停车管理、地下管网、城市易涝点监测、地质灾害点监测等，破解城市管理的难点痛点。打通行业间数据壁垒、信息通道，实现数据共享、部门联动、智能分析、发挥效应，减少重复投资建设。
2.试点“自主更新”模式。参照江苏、南京、杭州等地做法，按照“业主自愿、资金自筹、改造自主、因地制宜”原则，允许老旧小区业主对单栋住宅、多栋住宅或小区整体申请改造，改变政府的大包大揽，让居民“要我改”转变为“我要改”，政府“替你改”转变为“帮你改”。业主作为出资主体，可自行协商出资比例；政府给予增加容积率、土地要素保障等政策支持和部分税费减免。通过原拆原建、部分住户转移、邻近地块合并等方式，推进实施老旧小区更新改造。针对我市老旧小区存在的建筑物外墙砖面脱落、无电梯等共性问题，有针对性地开展更新改造，消除安全隐患，提升功能设施，促进业主居住品质提升和幸福感安全感。
3.促进片区协商共治。成立片区更新议事机构。在街道社区领导下，成立由社区乡贤、党员代表、业委会成员等组成的片区更新议事小组，就项目的改造方案、筹资出资、工程进度、质量监管等达成共识。健全多元矛盾纠纷化解机制。组建多元化专业调解队伍，综合运用民主协商、人民调解、司法救济等多种手段，化解矛盾纠纷。比如加装电梯属于改建附属设施，仅需参与表决的专有部分面积和人数“双三分之二”同意即可；可对相对利益受损方给予一定补偿，推进问题解决。积极探索“大物业”管理模式。搭建统一的服务平台，引入智慧化手段，通过规模化运营降低物业成本，满足群众一站式、常态化服务需求。通过精细化多样化管理，将最基础的“保洁保安”服务内容扩展至养老托育、便民维修、公园绿地管护、长者食堂建设、文体活动组织等，形成共建共治共享的社区治理新格局。
（五）实现利益共享，是城市更新的动力源泉
1.探索多元补偿安置路径。目前，福清房屋征收补偿安置方式主要是货币补偿和产权调换两种。要借鉴其它地区经验，试行实施“房票”安置办法，由过去的“建房”“等房”安置，转变为“买房”“现房”安置，缓和社会矛盾，提升政府的公信力。由于城市更新涉及的房屋征迁量小、点多、面广，在征迁区域回购安置房或建设安置房的面积较小，故实行房票安置，更有利于相关群众灵活选择安置区域、房源、户型、面积，让被征迁户及时兑现安置，减轻政府安置压力、后续管理问题，减轻财政的逾期过渡费支出，实现社会化安置。同时，“房票”安置又能给促进存量房地产销售，加快房企资金回笼，为城市高质量发展提供新的动能。
2.引入专业团队经营村居。以福清某试点村为例，经过改造，该村置换的固定资产总值超8000万元。如何盘活这些村集体资产，确保保值增值，是城市更新中相关村面临的崭新课题。要运用浙江“千万工程”蕴含的发展理念、工作方法和推进机制，借鉴其经营乡村的成功经验，通过引入市场机制和专业团队，采取合作开发、委托运营、咨询决策等模式，“让专业人做专业的事”，打造各具特色的村居品牌。引导村集体和村民将多余安置房改造为出租房，引入社会资本整租经营、固定分红，既规范有序、又便于管理，不断壮大村集体经济实力。
3.落实建设工程民生属性。加强城市更新项目的建设安全质量监管，筑牢安全底线，让惠民工程成为群众的放心工程、满意工程。加强增设电梯工程的建设安全和质量监管，依法查处无资质无设计施工、不按设计方案施工，实现电梯全生命周期监管机制，保障群众利益。
（六）盘活利用土地，是城市更新的实现路径
积极推动老旧小区、旧工业区和老旧街区的更新改造，鼓励低效用地再开发，重点盘活存量建设用地资源，提高存量用地供应比例，优化土地资源配置效率，减少经济发展对土地增量的依赖。
1.低效盘活。推动“工改商”“工改工”。2023年9月，福州被列入全国低效用地再开发试点城市，福清也在其中。为有效盘活土地资源，福清市出台了低效存量工业仓储用地改为商业用地规定（“工改商”）、存量工业仓储用地盘活改造（“工改工”）等具体措施。要兑现落实相关政策，允许土地使用权人可以利用自有工业用途存量用地建设批发市场、酒店两类产业项目；允许土地使用权人提高容积率，不增收土地价款；允许工业用地申请改为可分割转让工业用地。企业可以根据实际经营需求，灵活调整用地规模，通过转让盘活资产，推动生产力优化升级。运用地方政府专项债券开展土地储备。加大收回收购存量闲置土地力度，减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性，促进房地产市场平稳健康发展。目前福清已完成5宗323亩商住用地的收回收购工作，下一步要继续扩大土地利用政策宣传力度，做好服务保障，推动存量用地内涵挖潜，简化办事流程，让企业增活力、有效益、得实惠。
2.试点先行。总结福清市汽车走廊片区、融侨南翼片区、洪宽片区32个用地项目提升改造的基础上，继续探索盘活利用低效闲置土地的福清模式和经验方法，补齐城市功能短板的路径，实现安全隐患治理、土地用途规范、土地盘活利用、城市品质提升、项目资金平衡、国企国资发展、产业转型升级等全方位发展，以精准综合治理促进城市更新。培育已落地洪宽片区的福建唐荣电子科技有限公司项目，总结其通过整合低效土地、引入智能化设备和技术，实现土地利用效率和经济效益的双提升的有益经验。
3.探索创新。完善土地利用政策，对边角地、夹心地、插花地等零星低效用地，探索集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间，按照“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则，经批准后进行置换，依法办理登记，提高土地利用率。对不具备单独开发条件的边角地、插花地等，按公共停车场、口袋公园等用途打包供地。在符合国土空间规划的前提下，探索混合产业用地供应、土地用途灵活转换，推动二三产业混合用地，促进经济社会高质量发展。
五、结语
城市更新工作，是当前城市发展的重要引擎，是建设现代化人民城市的关键举措。城市更新，一头连着民生，一头连着发展。福清在城市更新中面临的整体统筹、制度创新、规划执行、资金平衡等突出问题，可以通过强化规划引领、完善制度体系、创新融资机制、构建多元共治、实现利益共享、盘活利用土地，探索破解城市更新中存在的堵点和难题，激活发展新的动能，打造“有温度”的城市更新范式，推动福清城市的高质量发展。
【参考文献】郭刚《从中央城市工作会议看城市更新》，《福清市志》《福清市建设志》等。
课题：2025年度福清市社科规划立项课题，编号：FQSK2544。
课题执笔：林胜，福清市自然资源和规划局、高级工程师，福清市社科专家
