第十一章 市场与政府
外部性问题，无论正负，经常在人们说到市场失灵的时候被提及。市场失灵，指市场过程无法达到某种最优标准。这种提法也暗示着政府的补救措施能够促使市场系统更接近某种假想的最优状态。善意的人们（包括经济学家）常常假设政府官员拥有改进现实中经济协作问题的信息和激励，但是政府政策同样有可能让事情变得更糟。诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯M.布坎南（James M.Buchanan）常说：“经济学家在分析市场失灵的同时，也同样有分析政府失灵的道德义务。”本书的两位合著者作为布坎南以前的学生，清楚明白地领会了其含义。本章会继续探讨外部性，并将特别关注正外部性。我们将要深入研究这一问题，同时牢记布坎南提出的职业道德。
本章关注的焦点涉及宪政政治经济学（constitutional political economy）的关键问题：哪些应该留给市场去做，哪些任务适合政府？除非我们知道“市场”和“政府”指的是什么，否则很难回答这个问题。要做出明智的选择，我们必须知道备选选项是什么，市场和政府之间的抉择绝不像公共政策辩论中看起来那样清晰明确。
11.1 私人还是公共
市场体系和政府之间一般人看来的那些差别，大多数经不起严密的审视。一般说来，市场通常被刻画为私人部门，而政府机构和官员们居于公共部门。但是这意味着什么？这当然不是说市场中采取的行动纯粹属于私人问题，不会影响公众；也不意味着消费者和企业经理们追求的是私人利益，而任何为政府工作的人追求的就是公共利益。可能有参议员声称是“公共利益”引导他所有的决策，而实际上引导他决策的，是他对公共利益的个人解读，这种解读经过了各种私人利益的过滤，包括竞选连任、同事间的影响、与媒体的关系、大众形象、在历史书中的地位等。参议员可能不如企业执行官那么关注个人货币收入的最大化，但是平均起来他们可能更关注获取个人威望和权力。
旁白 甚至国会中的人也会追求个人利益。
同样的分析适用于政府机构的任一职员，不管是在某管制委员会中被任命的高层官员，还是刚刚步入工作的最底层行政人员。不论政府机构提出的目标有多崇高、多伟大、多公正，其日常活动仍是普通人决策的结果，受到各种激励的左右，而这些激励与私人部门中的激励有着显著的相似。另外，众多商业企业的管理人员近年来也自称对“公共利益”做出了特殊贡献，渴望让我们相信其政策的根本标准不是实现净收益的最大化，而是履行其社会责任。我们应该在公共利益和私人利益的问题上省些口舌，来看看实际上影响人们决策的激励。
11.2 竞争和个人主义
市场和政府之间的其他差别，也会随着我们考察的深入而变得模糊。市场领域通常被称作竞争领域。但是政府中也有竞争，每个选举年都充分显示了这种竞争。在任何一个政府机构中，职员之间都存在着升职竞争；政府机构之间争取更大份额的拨款时，也会发生竞争；美国的两大主要政治党派之间一直在竞争。执行部门与立法部门竞争，国会成员为专门委员会的委任而竞争，甚至地区法院法官为了最终获得在高一级法院的任职，也要相互竞争。最高法院的大法官是终身制的，他们已经站在了职业生涯的顶峰，不也要为了声誉而与专栏作家和法学院教授竞争吗？
有时我们被告知，个人主义（individualism）是市场领域的独特特征。然而什么构成了“个人主义”？很多步入市场领域的人在离开学校后就进入大公司，一直作为职员直到退休。在巴尔的摩的社会保障管理局就职，和在哈特福德的一家保险公司就职有巨大差别吗？第二次世界大战后，英国对其钢铁业进行了国有化、私有化和重新收归国有的试验，钢铁业的大部分职工（也包括很多其他的人）之间很难看出什么不同。某些频繁出入国会大厅的人物，看起来都要比穿梭在公司走廊上的人个人主义色彩浓得多（至少更加有个人特色）。
11.3 经济理论和政府行为
经济学的思维方式假设所有社会运转的参与者，都想通过理性的方式增加自己的利益，并在此基础上试图解释社会的运转。我们在第8章详细介绍了边际成本/边际收益法则，实际上我们在整本书中都用到了该法则，它其实是如下假设的一种正式表述：增加一个人的利益，就意味着要扩大边际收益大于边际成本的行动，收缩边际成本大于边际收益的行动。正如我们之前指出过的，经济学家并没有假设货币或物质商品是消费者和生产者关心的唯一成本和收入（或收益），也没有说人们追求的利益必然是狭隘自私的。经济学理论让人明白各种人类利益的社会后果，为什么它不能用于分析那些决定了政府行为过程的人为目标与社会进程呢？
我们的答案是它的确适用。那些指导《时代周刊》和《新闻周刊》编辑工作的社会互动原则，和那些指导联邦储备公报编制工作的相比，其差别并没有人们想象中的那么大。和私有企业一样，政府也会持有生产产品和提供服务，相应的也要获取生产资源并考虑其边际成本，也就是用于次优用途所能带来的价值。政府和私有企业一样，也必须为它们需要的资源竞价，并向资源所有者提供足够的激励。政府除了正面激励之外还可以使用负面激励（negative incentives），这一点值得注意（我们在后文中还将继续探讨）。例如，坐牢的
威胁或许是某些人每年报税时决定上缴多少的主要激励因素，但民间的募捐就不能使用这种激励手段。尽管在决定政府产出的分配上，货币价格只起到很小的作用，政府也还是会面临市场销售和觅价的问题。但是毫无疑问，对政府供应的产品来说也存在需求曲线，由于这些产品特有的稀缺性，它们必须依靠某种差别标准进行配给。于是对政府产品有需求的人就会竞争以满足这些标准，才能按划定的价格买到相应产品。这种看法的主要优势在于可以避免将政府看作“天外救星”（deus ex machina），好像是上天派来救苦救难的神，或者是古希腊剧作家在剧情陷入焦灼时，安排舞台机器升上来的神灵角色。它让我们对政府的预期更加现实，促使我们询问，何种条件可以使政府在某种既定环境下有效行动，而不是假设政府永远都可以得如所愿。这种看法也提醒我们，如果用第三人称单数的代词“它”指称政府容易产生误导，因为政府是众多不同人的互动，根据占优势的产权做出决定。
旁白 回想第1章，只有个人进行选择。
如果你疑惑产权和政府行为有什么关系，那你可能暂时忘了，经济学家使用产权的概念来描述游戏规则。政治过程的每个参与者，从选民到行政人员再到总统，对各自可以做什么以及可能做什么都会有某种预期，这些预期反映了产权（property rights）。如果我们用“人们认为他们可以拿走的东西”这个短语来替换“产权”也许会有帮助，但遗憾的是这个短语含有阴谋和不道德行为的意味，并非我们的本意。但是这个短语确实传达了产权这一概念的力量：人们采取的行为取决于他们对行为结果的预期，即他们衡量所作决策对自己来说的期望边际成本和收益——在参议院办公大楼中是如此，在纽约股票交易所里也是如此。理解这两个世界的关键是了解参议员和股东各自拥有的不同“产权”。
11.4 采取强制的权利
尽管很多政府和非政府之间通常认为的差别，会随着我们深入的审视而模糊或消失，但有一个显著差别却不是这样。政府拥有对成年人采取强制（coercion）的专有权利，这一点被大多数人所认同，但却不是绝对的：彻底的无政府主义者不承认这个权利，还有一些人一般原则上认同政府存在，但却不接受某些不具有合法性的政府享有这种权利。这种权利是排他的，正如我们说“人们没有将法律把持在自己手中的权利”；在需要采取强制的时候，每个人都必须诉诸政府人员（包括警察、法官和议员）。而对成人的强制权将政府和一般家长区分开，人们普遍认同后者在某些条件下对儿童有强制权。
旁白 我们认同强制，但并不意味着政府可以傲慢自大。
强制又是什么意思？强制是指通过威胁使用暴力，来减少人们的选择来促成协作。强制应该和另一种促成人们达成协作的方式进行比较，这种方式是说服。说服是指通过承诺扩大人们的选择权来促成协作。在少数情况下，我们无法对具体行为构成强制还是说服达成一致。这些情况通常涉及真正或宣称的欺骗行为，此时我们的分歧在于在促使他人合作时，当事人认为自己有哪些选择，或者我们认为他们应该有哪些权利。但是，这个定义一般都能让我们从影响他们的那些努力中，把强制和非强制的手段区分开来。通过威胁收回选择权、减少人们的自由、剥夺他们的某些权利来确保其达成协作，这个权利我们只授予政府。
强制的名声不佳，因为大多数人相信（或者认为自己相信），一般应该允许人们做他们想做的事情。另外强制隐含着权威，很多人对于声称权威有天生的敌意。但是交通法告诉我们，必须靠右行驶，在红灯亮起的同时必须停车，这在强制我们的同时，也扩大了我们的自由。它们能够扩大自由的原因在于它
们也强制其他人。我们都行驶得更快、更安全了，因为我们都接受了交通法的强制管理。这是对政府及其强制权传统的辩护理由：如果我们都接受对大家自由的一定限制和选择的一定减少，我们就都能获得更大的自由和更多的选择。
11.5 政府是必要的吗
但是我们必须使用强制吗？我们不能靠自愿协作得到同样良好的结果吗？在整本书中，我们一直看到，自愿交易是社会协作的主要机制。为什么自愿交易不能成为我们达成协作的唯一方式？通过认真地提出这个问题并且努力寻找其答案，我们可以对各种达成目标的方法的能力和局限有更多的认识。
解答这个问题的一个方法是问，如果我们的社会根本没有政府会发生什么。会出现什么问题？重要工作会停止进行吗？人们不能通过个人行动或通过自愿联合解决这些问题，完成这些工作吗？要理清这些问题，我们首先从警察保护服务的例子着手。如果没有政府，也会没有警察吗？这是不会的，因为现在是有私人警察机构的。但是，这些是对已有的、基础的政府警察保护的一种补充，向那些有此需要且愿意为此掏钱的人提供额外保护。在没有政府的情况下，我们能获得这种基础的保护吗？
11.6 排除不付钱的人
为什么不？如果没有政府，需要警察保护服务的人可以从私人保安机构购买这种服务，正如那些不满意现在政府提供的服务的人所做的那样。这个制度不比我们现实拥有的制度更公平吗？有很多财产需要保护，但是自己没有时间、意愿以及能力对其进行保护的人，一定会付钱获得这种服务。拥有很少的财产，且自己就能保护好这些财产的人，不一定要交税获得警察的保护，警察保护实际上没有给他们带来好处。让人们付钱购买自己的食物，而不是用税收收入向人们提供食物，部分原因就是我们知道人们需要的食物数量和质量千差万别。为什么不对警察保护服务使用同样的制度呢？
声称警察保护服务是“基本必需品”（basic necessity），这不是正确答案；食物甚至更基本，更必需。区别是，食物只提供给付钱购买它的人，而绝对不会给那些不愿付钱购买它的人，警察保护服务并不完全是这样。我的邻居雇用巡警保卫他们的房子，当这些巡警在我们的街道上巡逻的时候，同时也为我的房子提供了某种程度的保障，这是一种溢出收益。窃贼不知道我没有订购邻居的那种安全服务，如果他们闯进我的房子，其实并不会被逮捕。但事实上，如果窃贼这么做可能无法全身而退。巡警为了最有效地保护顾客的财产，可能决定逮捕他们发现的所有窃贼，而不论被盗的是谁。这样我没有付钱就得到了保护服务。
同样的，被雇用保护我邻居家房子的消防员可能选择扑灭我家院子里的草地火灾，或者扑灭我家阁楼里的火焰，这样就可以防止火灾殃及他们顾客的房子。当他们扑灭顾客房子内的火灾时，也减少了周围房子着火的几率，尽管周围的这些邻居并没有订购其服务。在这两个例子中，有人没付钱就从产品提供中得到了好处。关键点在于产品提供者，即巡警或消防员，无法排除不付钱的人。
11.7 搭便车问题
当人们无论付不付钱都可以获得某种产品，他们付钱的激励就减少了。他们很想成为搭便车的人，即获取收益而不必支付提供成本中的相应份额。但是如果没人有激励支付成本，也就没有人有激励提供产品。结果是没有产品会被生产出来，即使每个人对其收益的评价都高于其成本。
旁白 如果可以免费获取，谁还有动力提供这种产品？
搭便车的概念刻画了社会组织研究中最让人沮丧的问题之一，对那些不理解这个问题为什么会存在进而坚持其“应该”消失的人来说，这尤其让他们泄气。“只要我们每个人都只用……我们就能克服能源问题。”“只要我们每个人都……高速公路上就不会有垃圾了。”“如果我们每个人都研究这个问题并在选举日去投票……”“只要每个国家都永远放弃使用武力作为解决国际争端的手段……”在所有这些以及众多类似的情况下，哀怨祈求的人正确地认识到“只要我们每个人都能……”我们的利益都可以得到改善。但他们很沮丧，因为一些事显然能让人们过得更好，而且每个人也都承认这一点，然而人们就是一直无法做到。
搭便车问题也让经济学家沮丧，因为针对这种现象，经济学家在说服人们接受“即使对整体有利的事，如果不是对个体有利，人们也不会去做”的时候遭遇了很多阻力。人们的行为受到期望的成本收益的指引。如果从世俗角度看来，某件事无论做还是不做对于塞丽娜·迪皮蒂的收益都一样，要做还会带来显著的成本，那么她不会采取行动；但如果塞丽娜是个高尚慷慨的人，可以从帮助他人中得到很大收益，并把为此付出的牺牲看得很淡，她就会做一些不那么高尚慷慨的人不会去做的事情。这种情况必须要强调，因为搭便车概念绝没有断言人们是彻底自私的，或者在社会生活中利他主义完全不起作用。恰恰相反，如果人们彻底自私，没有哪个社会能够继续存在。我们在第10章中说过，在这里再次提醒你，如果要产生社会协作，对他人福利一定程度的真诚关注必不可少。如果人们无法同情、内化哪怕部分他人的经历，在这些人之中，市场和政府也是不可能存在的。
11.8 正外部性和搭便车
经济学家强调搭便车概念的重要性，只是说人们对“自我利益”概念的认识有所局限，与对自身直接相关的成本收益的考虑相比，他们总体上对别人的内心缺乏感同身受，尤其是对社会关系较远的那些人。呼吁人们注意搭便车问题的经济学家指出，与负外部性一样，正外部性同样存在，并促使人们采取搭便车的行为。正外部性是决策者在制定决策的时候没有考虑在内的收益，它提醒我们考虑这样的问题：有人有足够的激励创造这些收益吗？还是每个人都在等待，希望从他人的行动中获取溢出收益？
在现代社会，正外部性或溢出收益可能比溢出成本更为普遍，后者包括引发人们对污染的抱怨的负外部性。维护美丽草坪的房主给邻居和过路人带来溢出收益；微笑的人们将溢出收益分给他们遇到的每一个人；不厌其烦地调研社区问题的公民提高了公共决策的质量，从而造福了每个人。另外，一般制造者和经销商为顾客提供的收益通常会超过顾客为获得此收益所需的付出。消除所有溢出收益和消除所有负外部性一样是不可能的，然而溢出收益及其激发的搭便车倾向，确实造成了一些严重的社会问题。政府机构的强制措施是解决这些问题的一种途径。
旁白 在一个社会里，对双方都有好处的交易受到交易成本的限制。
记住，交易总是伴随着交易成本的。需求者和供应者必须找到彼此，对愿意提供和想要获取的东西达成一致，并确定他们得到的确是其想要的。特别是经销商必须确保不让不付钱的人得到他们供应的产品，进而带来了交易成本。成熟的商业运营将这些努力简化为惯例程序，从而将交易成本控制在较低水平，让各方从交易中获得更多净收益。但是如果交易成本高到已经超过了交易带来的收益，交易就不会发生，这样就会损失潜在收益。政府可以被看成通过使用强制来降低交易成本的制度安排。
11.8 正外部性和搭便车
经济学家强调搭便车概念的重要性，只是说人们对“自我利益”概念的认识有所局限，与对自身直接相关的成本收益的考虑相比，他们总体上对别人的内心缺乏感同身受，尤其是对社会关系较远的那些人。呼吁人们注意搭便车问题的经济学家指出，与负外部性一样，正外部性同样存在，并促使人们采取搭便车的行为。正外部性是决策者在制定决策的时候没有考虑在内的收益，它提醒我们考虑这样的问题：有人有足够的激励创造这些收益吗？还是每个人都在等待，希望从他人的行动中获取溢出收益？
在现代社会，正外部性或溢出收益可能比溢出成本更为普遍，后者包括引发人们对污染的抱怨的负外部性。维护美丽草坪的房主给邻居和过路人带来溢出收益；微笑的人们将溢出收益分给他们遇到的每一个人；不厌其烦地调研社区问题的公民提高了公共决策的质量，从而造福了每个人。另外，一般制造者和经销商为顾客提供的收益通常会超过顾客为获得此收益所需的付出。消除所有溢出收益和消除所有负外部性一样是不可能的，然而溢出收益及其激发的搭便车倾向，确实造成了一些严重的社会问题。政府机构的强制措施是解决这些问题的一种途径。
旁白 在一个社会里，对双方都有好处的交易受到交易成本的限制。
记住，交易总是伴随着交易成本的。需求者和供应者必须找到彼此，对愿意提供和想要获取的东西达成一致，并确定他们得到的确是其想要的。特别是经销商必须确保不让不付钱的人得到他们供应的产品，进而带来了交易成本。成熟的商业运营将这些努力简化为惯例程序，从而将交易成本控制在较低水平，让各方从交易中获得更多净收益。但是如果交易成本高到已经超过了交易带来的收益，交易就不会发生，这样就会损失潜在收益。政府可以被看成通过使用强制来降低交易成本的制度安排。
11.10 国防
国防是政府的一项传统功能，它提供了一个经典例子，其收益无法只提供给为其支付费用的人，除非以一个高得几乎不能承受的成本。搭便车问题使得依靠自愿支付支持的国防体系在实际中无法实现，因此社会诉诸于强制，通过征税筹集资金。
旁白 国防的提供者如何能够只让为国防支付费用的人享受它呢？
但是要仔细留意的是，政府不一定得完全依靠强制来提供“国防”这项产品，这一点很容易被忽略，也没有政府这样做。用于支持军队的税收是强制性的征收，但是在使用资金为军队雇用人员，从供应商那里购买设备的时候，政府靠的是说服和自愿协作，和提供警官和法官时一样。这提出了一个有趣的问题：为什么在说服看起来有效、甚至效果更好的时候，政府有时还是会使用强制达到其目的？为什么政府选择将人们征召入伍（进入陪审团）而不是依靠志愿者？大部分为政府工作的人是被说服而非被强迫的，为什么有些人（如义务兵）是被强迫的？军队人员面临的危险不可能是答案的全部，因为人们可以被
吸引去做其他危险得多的职业，而且还得不到征兵费。我们会在后面给出进一步的解释。
11.11 道路和学校
但是谁来修路？如果我们不使用强制为街道和公路提供资金，我们能享受充足的道路系统吗？注意，道路系统是否“充足”与我们现有道路的数量和质量并无必然联系，如果新建道路的收益不及其成本，道路就供应过剩了，这当然是可能发生的。如果道路修建完全靠自愿捐助，有理由预测道路整体上的供应不足吗？如果是完全靠收通行费获取收入的人拥有和运营所有道路，交易成本（比如为排除搭便车者而产生的成本）可能会大得惊人。另外，并不只有开车的人才独享修路的收益。在灰尘漫天的砾石路旁居住的人，即使他们从来不开车，也能从铺设沥青等路面的整修中获益。那些未使用强制在偏远地区或私人区域修路的实践，虽然说明这种事可以做到，但也同时说明依靠完全自愿的方式保障协作，成本会非常高。
使用强制为教育筹资情况会怎样呢？这里的观点是，对人们而言教育的边际成本等于边际收益的时候，其后他们就停止接受教育了。但是除了受教育的本人，教育还可以产生大量正外部性，让其他的人受益。因此，当公民学习更清晰地阅读和思考的时候，民主国家里的每个人都会受益。因为我们在确定应该获得多少教育的时候，并没有将溢出收益考虑在内，所以我们获得的教育少于最优值。政府使用税收资助教育，降低了潜在学生的教育成本，引导其接受更多先前可能不会接受的教育。问题出现了，就像道路的例子一样，使用强制防止供应不足在实践中不会导致供应过剩吗？后面我们将会再次回到这个问题上来。
11.12 收入再分配
政府行为的另一个重要类别是为穷人或残疾人提供特殊援助——货币资助、食品券、医疗、住房补贴和各种社会服务。为什么这种行为需要使用强制呢？为什么我们不能靠自愿的慈善捐助，而不是强迫人们通过纳税筹资呢？部分答案是，慈善捐助存在搭便车问题。假设所有公民都愿意做慈善捐助，想要看到更多的收入能够提供给特别贫困和不幸的人。尽管有些公民能从捐助慈善事业当中产生直接的满足感，然而大多数人还是希望以对他们来说最小的成本让问题得到解决，让受苦的人得到救济。他们想看到贫困的人受到帮助，但是他们只想看到别人提供帮助，因此他们表现得像搭便车的人。他们减少自己的捐助，希望别人提供足够多的捐助，解决问题。但是每个人都等着别人捐助，捐助数量就达不到人们想要筹集的水平。在这种情况下，税收向人们确保其他人也同样在尽自己的一份义务，这样就能让人们愿意多提供一些捐助。
11.13 自愿交易的管制
属于管制一类的众多政府行为又如何呢？为什么联邦政府、州政府和地方政府对如此多的公民行为加以管制，使用强制控制人们可以自愿交易的物品类别？政府使用强制控制自愿交易的行为，促使我们更努力、更多地思考政府在管制名义下所做的一切。
部分的答案是，除非政府对某些种类的自愿交易加以管理，否则有权势且无所顾忌的人会不公平地利用弱小无辜的人，这是一种普遍的信念。这种家长式的说法[1]当然有可取之处，但是也常常被特殊利益集团滥用，其行为恰恰“不公平地利用了弱小无辜的人”。交易成本是这个问题的另一部分答案。我们所有人都拿出秤来检查屠户用的秤是否准确，用我们自己的汽油桶检查加油站的油泵是否作弊，这么做的成本非常高昂。而当医生必须获得执照，新药在上市前必须获得美国食品药品监督管理局（FDA）的批准时，购买者就能够省去评估这些产品的成本，而且这些产品的质量消费者本人难以了解，除非支付高昂的成本。政府机构强制经销商获取认证，这样可以让我们所有人都以更低
的成本进行满意的交易。大量政府管制可以被视为用来降低信息获取成本的一种强制。
然而，政府管制的辩护中有两个缺陷。第一，要降低交易成本，通常并不一定需要政府管制。私人部门可以很好地提供信息和认证。例如，美国保险商实验室（UL）对有潜在危险的生活消费品进行测试。第二，它无法说明经销商对政府管制支持的热情。对这个问题有所研究的人清楚地知道，经销商对政府管制的需求，更多地来自经销商自己的考虑，而非为他们的顾客着想。在第9章中我们了解了为什么会发生这种情况：经销商渴望限制竞争，以保护消费者的名义施行政府管制，是消除竞争切实有效的办法。通常来说，希望从政府提案中获取利益的经销商，都有意无意地与好心的政府管制支持者结盟。借鉴立法监管酒精销售的例子，经济学家布鲁斯·扬德尔用最热衷推动这一禁令的两个群体，将此现象命名为“私酒商人与浸信会教徒理论”[2]（Bootleggers and Baptists）。但是为什么受害者会合作呢？维护公共利益应该是政府的责任，为什么政府要使用强制维护个别人的特殊利益呢？
[1] 多数人可能会用“父亲式的”这个词，但是用“家长式的”，意思更加确切，而且没有性别偏见。——译者注
[2] 私酒商人纯粹为个人利益支持禁绝合法卖酒，虔诚教徒基于宗教理由反对周日卖酒。——译者注
11.14 政府和公共利益
经济学理论给出的基本答案，以一种出乎意料的方式，把我们带回到本章开头提出的问题。为了弥补纯粹自愿协作固有的局限性，政府采取了强制手段，而这些强制手段本身也拥有同样的局限性。其原因是强制自身依靠的就是自愿协作。说服总是先于强制，因为在政府中特定的人被说服行动之前，政府自身是不会行动的。政府不是阿拉丁神灯里的精灵。政府就是人们的互动，他们关注其所了解的各种选择的期望成本和效益。在这一切之中令人尴尬难解的是，交易成本、正外部性和搭便车者带来的问题在民主国家的政治生活中尤其突出。
非常多的人不假思索地假设“政府按公共利益行事”。然而政府实际上是这样做的吗？政府总是这样做的吗？为什么我们会这么想？当人们从超市走到选举投票点时，他们会变得更正直吗？当人们放弃某个行业职位或学术职位，接受了一份政府的工作，他们的品质改变了吗？假设我们把“公共利益”定义为大家在信息充分并且公正的情况下都想要的东西，政府可以从充分的信息和公正的视角出发行事吗？对于这样的可能性，经济学理论可以提出什么有用的观点吗？
一些人的决策之和构成了政府的行为，他们所关注的，是其真正可及的信息与切实面对的激励。对于这些信息和激励，经济学理论预言它们通常既有局限性，也有偏向性。
11.15 信息和民主政府
首先，我们可以看看普通选民。我们中间没人了解得足够多，从而可以在“充分信息”下进行投票。为了让你自己相信事情确实如此，你可以做一个小小的思想测验。假设你知道，对于某个候选人或某个职位，你的选票将决定选举的结果，有且只有你的选票能够解决这个问题。在投出这关键的一票之前，你会收集多少信息？当然，这个问题的答案大部分取决于这个职位或这个问题的重要性。然而你肯定会比你作为5万或者5000万选民中的一员时，投入更多的时间和精力获取信息。大部分公民，包括聪明、博学、热心公益的公民，在选举日走进投票点的时候，只有大把的偏见、些许预感、一些经不起检验的信息和大片的茫然无知。我们这么做是因为这么做是理性的！如果我们的选票只是5万或5000万张选票中的一张，对于这种重要性，如果要我们了解得足够多以在信息充分之后再投票，几乎是一种过度的浪费。这并非简单的自私或缺乏为社会福利专注投入的问题，一个选民想要为大众利益做出个人贡献，他为社会公益志愿工作的每一小时、每一美元、每一卡路里，其回报都会超过他为投票收集足够信息所付出的努力。
旁白 当信息不值得了解的时候，就出现了理性无知。
通常会有人提出反对意见：“但是如果每个人都这么想，民主政治就无法运行了。”这种反对意见是某些人错误逻辑的又一个例证：因为如果搭便车现象不存在，这个世界会变得更好，所以搭便车现象就不应该是客观存在。那些真正致力于民主政治的人对此有更好的理解，他们在普通选民信息不足或错误的时候，还能找到让民主制度继续运行的方法；并在选民显然不具备相关信息的时候，他们不会假装选民已经拥有了这些信息。
一些民主政治的拥护者并没有因为普通选民的不完美而过分泄气。如果决策要实现公共利益，他们会依靠民选的代表，让他们去获取决策必须具备的信息。他们的信心有合理的现实基础：因为每个议员的选票都更可能影响投票结果，议员可以使用他们获得的信息对其他人施加重大影响，他们拥有人力和其他收集信息的资源，并且很多人热衷于将相关信息提供给议员，还因为议员的选票受到监督而且议员必须为之辩护，出于所有这些原因，与普通公民相比，民选代表更可能获得关于票选对象的充分信息。
11.16 民选官员的利益
旁白 从现在开始每年支付2000美元，马上得到1000美元的收益，对不这么做一年内就会卸任的人来说，这是值得的。
然而，即使我们能够假设议员可以充分了解信息之后再行投票，我们能够认定他们是为公共利益投的票吗？当选的民意代表是不偏不倚的吗？换用一种方式提问，他们总会按照可及信息所告诉他们的那样投票而没有私心吗？经济学理论假设人们为了自身利益行事，而不是为了公共利益行事。有时支持公共利益是符合议员的自身利益的，但如何达成这种利益的一致，是设计政治制度的主要议题；我们不能只是设想这种有利的一致，而不问我们的制度能否产生这种一致。因为在大多数民选官员之中，谋求连任是常见并且正当的利益，我们将集中分析这种特定的私人利益。连任的利益可以引导民选官员为公共利益投票并行事吗？
首先，让我们关注谋求连任如何限制民选官员做计划的跨度。民选官员不能承受太遥远的未来展望，其计划必须能在下一次选举之前见效，否则这些在位者就可能被提出更好承诺的人取代。我们在本书最后的部分将看到，对于短期的过度重视，让政府难以有效地应对经济衰退和通货膨胀。其实对于政府的任何一种政策，情况都是如此。在下一次选举来临前，民选官员会尽可能地在这段时期内实现政策的收益，而严重低估其后可能带来的成本。因此，虽然他们拥有关于特定政策后果更好的知识，但谋求连任的利益使得他们难以充分运用。
在前面我们列举了一些原因，说明为什么议员更有可能获得充分的信息，其中我们提到的两点同样解释了为什么议员不会总是按照信息本身告诉他们的那样去做，即我们列举的原因中的最后两点：很多人热衷将相关信息提供给议员；议员的选票受到监督而且议员必须为之辩护。问题在于，在给议员提供信息（或者说游说）以及让议员对其行为负责（或者说留名）这两点上，特殊利益集团会对此非常有兴趣，与政治过程相关的正外部性几乎使之成为必然。举例而言，联邦政府给予地方政府拨款资助一些地方项目，没有这些拨款，这些项目就无法进行，这可以清晰地说明上述过程。这些项目原本不会进行，因为其积累的收益会小于其成本；那么对于这些未通过成本收益分析的项目，为什么联邦政府还要补贴并确保其完工呢？
假设“大都会”[1]市对建设一条轻轨系统的可行性进行了研究，目前该市还没有轻轨系统。市政府聘请了交通工程师、土木工程师、人口统计学家、城市规划设计师、经济学家和其他专家，评估建设该系统的成本以及为该市市区及郊区居民带来的收益，成本和收益均以美元计算。假设他们得出的结论是，在将所有成本和收益以合理的比率折现之后，建设的直接成本是所有未来收益（有形的和无形的、可能的和不可能的、真实的和想象中的）的两倍。事情到这儿就应该结束了。但是，有一个很好的机会让这件事可以继续下去，众多当地的利益集团希望能够建设轻轨。首先是建筑业的所有业内人士；其次是永远无法忘怀童年时期对火车热爱的那些市民；再次是所有本市的热心拥护者，他们希望“大都会”市能够发展得更像纽约和芝加哥，他们认为一个世界级城市需要有一条通勤铁路系统。“大都会”市的主要报纸也会异口同声地支持这个宏大的项目，除了其对本地发展有诸多潜在的贡献之外，更重要的是它可能会带来广告客户的增长。最后也是最关键的是当地的政府官员，不仅包括市一级和县一级政府的官员，也包括本地区在国会的众议员和参议员，他们都非常希望促成此项目，因此而扬名。
旁白 议员更关注那些自身对事情多加关注的人。
于是为了取悦当地选民，其政府官员们会到华盛顿做工作，寻求足以支付60%建设成本的联邦拨款来启动这个项目。为什么美国的纳税人应该为一个未通过成本——收益分析的项目支付60%的建设成本？因为他们中的大多数人没有关注这件事！洛杉矶和其他任何地方的纳税人多付了几美元，资助“大都会”区不起眼的小项目，这几美元甚至不足以激起他们的好奇。因此“大都会”区的议员会说服洛杉矶和加利福尼亚的议员，为“大都会”市的轻轨系统投票，暗含的意思是，下次“大都会”区的议员也会支持洛杉矶的类似小项目。该轻轨系统为当地政府官员带来巨大的收益，他们将受到人们的密切关注，在改选的时候也会得到建筑业、铁路爱好者、本市的热心拥护者和“大都会”各家日报的慷慨支持。
[1] 美国的政府层级中，“自治市”（city）在“县”（county）之下，临近的几个市或郡可以联合起来，组成一个以其中某个著名城市命名的大都会区（metropolitan area）。——译者注
11.17 集中的收益，分散的成本
政治过程从来都是这样：少数能获得巨大利益的人会投入庞大的资源，试图影响政治进程；剩下的大部分人，虽然他们整体上可能可以获得更多，但落到个人就只能获得少许利益，于是就几乎什么也不投资。民主政治进程之中的逻辑是，将收益集中于组织良好、信息完备、获利最多的少数人手中；而将成本分散到没有组织、信息缺乏也得不到什么利益的个人身上。议员会对这种压力有所回应，因为他们中的大多数发现这对他们的连任有好处。为此指责他们没有原则似乎是徒劳之举，因为与极端刚正不阿却落选的前任议员相比，一个聪明、诚实的议员虽然可能需要为了生存而牺牲部分原则，但其日后可以更有效地为民众服务。真正的问题在于正外部性促使我们中的大多数人采取搭便车的行为，希望其他人承担游说的成本，而我们都能从中获益。然而现代政治经济学家论证了，民主政府内制定政策的倾向是集中收益，分散成本，这为我们提供了最好的例证，帮助我们了解为什么成功的政治不一定符合好的经济学。
旁白 政治激励。
11.18 正外部性和政府政策
至此，我们可以顺理成章地得出结论：政府政策往往会受到特殊利益集团的支配。政府在行为选取上，往往宁可给多数人带来小小的伤害，而不是让少数人极不高兴。与公共利益相比，政府政策更多地被一串举不胜举且相当偏面而狭隘的利益所指引。这就是为什么消费者的利益在舆论上占上风，而生产者的利益却控制着政策。生产者的利益更加集中，因而更加受到关注。生产者知道，他们行动与否对于自身利益将带来显著差别，因此他们付诸的行动符合自己的利益。但是每个单独消费者只能从政治行动中获取一丁点收益，因而他们没有激励承担相应行动的成本。
这就是为了防止道路供应不足而使用强制，却常常会导致道路供应过剩的原因吗？在经济体系中，当纳税人的一般利益与小团体的明确利益针锋相对时，前者的结果不会太好。同样的分析也适用于学校教育。一些议员想要通过削减教育或研究经费来节省纳税人的钱，提供学校教育的人（注意，我们自己是既得利益者）可以让这些议员的日子不好过。在每个人都希望降低开支的时候，议员们仍批准越来越多的开支。对于议员们的这种让人疑惑的举动，我们
有这样的解释：要降低预算，只有砍掉某些具体项目，然而每个特殊利益集团都会确保自己的项目不被砍掉，因此开支无法得以降低。
为什么在过去很长一段时间内，美国实行强制的征兵制？国会恢复征兵制的可能性有多大？至少在和平时期的某些领域中，为确保我们想要的合作说服其实已经足够发挥作用，但征兵制将强制拓展侵入这些领域。征兵制之所以存在这么长时间，一方面或许是因为军事机构对于维持稳定的兵源非常看重，另一方面是那些受到征兵不利影响的人更有动机去寻找自己的解脱门路，而不是攻击整个征兵体系。有趣的是先前那些鼓吹恢复征兵制的人，在“9·11”事件与伊拉克战争之后，转而谈论某种针对所有年轻人的短期义务兵役。这种策略（假设这是一种策略）会增加反对征兵制的人吗？或者它能够将征兵给被征人员带来的期望成本减小到某个临界值之下，由此他们不会去加入反对恢复征兵制的政治斗争？
如何分析政府消除贫困的那些努力呢？我们可以预见，在用货币支付取代实物支付这件事上，议员的动作会很慢。农场主从食品券计划中获益，建筑业从住房补贴中获益，医疗业因卫生保健补助而增长，教师从贫困生教育补贴中获益，社工知道把钱给穷人永远不及雇用更多从事“专业救助”的人好处多。这些团体的政治影响，让议员更倾向于支持对穷人进行实物支付，而不是货币支付。可能有其他更好的反对货币支付的理由，但如果货币也像其他实物那样是由某个“货币业”制造并销售的，他们就可能游说国会，以使货币补偿这种备选方案得到更多的重视。
11.19 人们如何界定公共利益
这些并不意味着农场主、医院管理者或者社工不关心公共利益，它只意味着这些人都对自己的利益有某种程度的关心。即使政府机构内那些专门被委以保护公共利益的人，也会根据他们自己的独特利益定义公共利益。
例如，试想FDA的一名工作人员，他负责防止未经“充分检测”的新药流入市场。什么是“充分检测”？它指的是通过检测确保我们在一种新药被允许进入市场前，了解其所有副作用。但是我们从来不可能万无一失。我们能做的只是获取更多的信息，从而减少人们因意外的副作用失去生命或者受到严重伤害的
风险。这种风险我们能降低多少呢？不会太多，因为与更多测试相关联的，除了收益还有成本。一项主要的成本是有人会因此失去生命或无法缓解病痛，因为药物在接受检测的时候，还无法在市场上供应。
由于新药过早地引入市场而使人失去生命，以及由于新药过迟引入市场而使人失去生命，FDA专员将如何评估这两种成本呢？如果经过FDA批准的药物发现有致命的副作用，人们就会责怪FDA；如果FDA拒绝批准一种药物，其后在其他国家发现这种药物有致命的副作用，人们就会称赞FDA。但如果一种药物最终被证明是非常成功的，而在其接受检测时有人失去生命，有人忍受病痛，几乎没有人会因此谴责FDA。于是FDA专员发现，相对于病人的边际收益和边际成本相等决定的最优检测水平，多做些检测更符合公众们的要求。
11.20 囚徒困境
许多我们所讨论的问题，其核心特征可以用一个有趣的概念阐述，这个概念就是“囚徒困境”，看到这个名字就知道其最初是通过两个囚犯和一个聪明检察官的故事展开的。
让我们假设，每个公民都迫切地希望有一个“优质政府”，而且愿意每周放弃两个小时的休闲时间求得这样一个政府。这两个小时可以用于调查目前的困难和其他公民讨论政策问题并监督议员行为。如果所有或者几乎所有公民每周都贡献出这两个小时，优质政府就能得到保证，我们会得到优质政府吗？根据我们的假设，每个公民都衷心地希望有一个优质政府，而且愿意为此付出必要的牺牲，因此似乎我们应该可以得到优质政府。然而，我们很可能得不到。
此时困境如下：每个公民都知道，仅仅他或她的决策无法影响结果。如果我花两个小时履行我的义务，但是其他人却没有履行其义务，我的努力就白费了。虽然我花时间收集了信息，但我的声音和选票，会被其他100万个声音和100万张选票淹没。我放弃了两个小时打保龄球的时间（或者任何我损失的其
他机会），但结果什么也没得到。另一方面，如果我决定只做我自己的事，而其他人却都履行了他们的义务，我就会得到优质政府能够带来的所有好处，外加两个小时在花园小路上散步休闲的额外奖励。因此，我的优势策略（dominant strategy）是去打保龄球。只要选择打保龄球而不是履行义务总能让我情况更好，因为我无法通过自己一人的决策产生什么影响，唯一的区别是我的时间被用来进行乏味的政治活动，还是用来愉快地打保龄球。
遗憾的是，选择娱乐而不选择义务，这也是其他所有人的优势策略，结果就是我们无法得到优质政府，即使所有人都想得到而且愿意为此贡献必要的时间。我们可以用图11-1来对此进行总结。每个公民在选择义务还是娱乐的时候都实施优势策略，图表中显示出各种不同的结果。尽管每个社会成员都更喜欢左上角的结果，然而实际的社会生活中呈现出来的却是右下角的结果。这就是困境。
对于每个进行选择的个体，都有四种可能的支付（payoff）。对于必须靠放弃打保龄球来履行义务的人，其选择娱乐而不是义务的话总会得到改善，因为这样他总可以得到打保龄球的好处。其他人的选择决定了他是得到优质政府还是劣质政府，但是每个其他的人也都面临同样的局面。因此，尽管所有人都愿意放弃打保龄球来得到优质政府，然而所有人都选择了娱乐，最后所有人都得到劣质政府。
这种困境是十分普遍的。例如，城市里每个人都想要洁净的空气，也愿意为了获得洁净的空气而减少开车。但是，由于没有哪个人能够单独通过做出这样的决策来明显地影响空气质量，所以每个人都选择继续开车，使得城市的空气变得让人窒息。如果可以以很小的额外成本得到一种替代物，只要所有开车人都选择用它取代开车，那么每个人的境况都会改善。承受很小的成本，就能让每个人都得到宽敞的街道带来的巨大收益。但是具体决策的是每个独立个体，对整体上所有人有利的，对每个具体的个体可能不是这样。
下面是一个不同的例子。某行业中，所有经销商都知道，如果每个经销商都限制产出，价格就会上涨，整个行业就会赚到更多的钱。但是这个行业里有众多的经销商，符合每个经销商利益的做法是，保持原有的产出水平，同时希望其他经销商限制其产出（这种希望是一种妄想）。每个人都表现得像搭便车者，因为每个人都知道，一个人的决策对自己财富的影响比对整体财富的影响大得多。如果能克服搭便车问题或者解决囚徒困境，每个人的境况都会有所改善，但现实恰恰与其相反。这个例子说明，虽然囚徒困境总是让行动方受挫，但有时也能为其他人带来受欢迎的结果。换句话说，囚徒困境和社会问题并不总是一码事。
如果没有交易成本，就不会有囚徒困境。各方会签订具有拘束力的合同，确保各方得到左上角的结果，而不是右下角的结果。合同可以规定，保龄球爱
好者如果每周没有老老实实地花两小时履行其政治义务，就罚他少打三小时保龄球。这样，履行义务就符合他的利益了，其他人履行义务也符合他们各自的利益，因为他们都受到同样合同的约束，这样整个社会生活就会得到左上方的结果。然而正如你认识到的，设计、制定、协商、记录、监督和实施这样的合同成本太高。（谁能肯定保龄球爱好者是老老实实花了两小时履行义务，还是走马观花地履行义务？）因此，交易成本让我们无法做我们都想做的事。
但是，我们可以用无数有趣的办法应对这个问题。随着人们在各自不同的社会交换中尝试控制囚徒困境的不利方面，社会演化出一系列正式和非正式的制度，这些制度需要另外整整一本书来介绍。我们使用微笑、皱眉、风俗、习惯、正式和非正式的合同、保证金甚至宪法，来克服交易成本保障合作。你可以把美国宪法看成一种控制囚徒困境的制度，约束着那些声称为公众利益服务的人的私人利益。
11.21 政治制度的局限
对于那些将“是政府维护公共利益”当作信条的人来说，如果以上这些分析让他们感到不安，那么或许就是质疑那些信条的时候了。这种信条也许植根于将“政府”（government）等同于“国家”（nation）的惯性思维之中，从而将对后者的崇敬延伸到了前者身上。或者是由于我们不愿意承认某些问题无法解决，因而持有这种信念，认为求助政府是最后的手段，因而也必须是有效的手段。还有一种普遍的演绎推理也会得出这种结论，它声称所有社会问题都是人类行为的结果，人类行为可以被法律改变，而法律是政府制定的，从而得出结论：政府能够解决所有的社会问题。阿列克西·德·托克维尔在《论美国的民主》（Democracy in America，第一卷第一部分第8章）中提出了一个更为现实的观点：“没有哪个国家里，法律能够提供一切，或者证明政治制度能够取代常识和公共道德。”
简短回顾
经济学理论假设政府行为源于公民和政府官员的决策，后者关注的是不同行为路径给他们自己带来的边际成本和边际收益。
政府的一个独特特征，就在于其拥有被普遍承认的实施强制的专有权利。强制是指通过威胁减少人们的选择来促成协作。自愿协作完全靠说服，说服通过承诺给予更多的选择来确保合意的行为。
强制对于社会成员来说是有用的，因为有时所有人都认为某些产品的价值超过了其供给成本，但是这些产品无法靠自愿协作得以供给，强制就能确保这些产品的生产。当不存在某个低成本的方式以确保产品只供应给购买的人，或者能防止需求者变成搭便车的人，这时类似的供给失灵就会产生。
强制可以降低交易成本，从而确保这种产品的供应。经过分析，政府的那些传统功能针对的主要就是减少交易成本和克服搭便车现象。政府的强制是以自愿协作作为先决条件的。在最后部分对政治过程的分析中可以看出，说服先于强制，因为必须首先说服公民和政府官员，才能商定以某种方式使用强制。这意味着，虽然自愿协作效力的局限性可以支持政府强制的合理性，同时也是政府强制效力的局限性。
正外部性在民主政府的整个政治过程中无处不在。它使得普通选民难以得到充分的信息，民选或任命的官员们也不会总是按照信息提示给他们的正确方式行事。
