建设项目和矿产资源开发利用都需要占用一定的空间范围，但矿产资源一般埋藏于地下，建设项目在实施过程中，往往会忽视埋藏于地下且已经被发现的矿产资源，导致其压覆范围内查明矿产资源不能勘查和开采。从重要程度看，矿产资源作为自然资源，经过复杂的地质作用和漫长的地质年代形成，赋存位置无法改变，且具有不可替代性。特别是石油、天然气、煤炭等战略性矿产资源，对于国家经济社会发展和国防建设具有至关重要的意义。为此，建设项目的实施导致矿产资源不能勘查和开采时，有必要对建设项目和矿产资源的重要性进行权衡并作出选择。从权益保护看，中华人民共和国成立至今，国家投入了大量人力、物力和资金，持续开展基础地质调查和矿产资源勘查工作，形成了丰富的找矿成果。如果建设项目的实施导致矿产资源无法被开发利用，必然会对矿产资源国家权益造成损害。另外如果建设项目的实施影响已设置探矿权、采矿权的区域，导致矿业权人无法正常开展勘查和开采活动，也会对矿业权人的合法权益造成损害。矿产资源压覆管理制度就是为了平衡好建设项目与矿产资源开发利用的关系，在建设项目实施过程中充分考虑矿产资源的分布和勘查、开采活动情况，保护各方权益。
（一）矿产资源压覆管理制度演变
1996年《矿产资源法》第三十三条对矿产资源的压覆管理作出规定：“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。”1994年《矿产资源法实施细则》进一步细化规定，在建设项目与重要矿床的开采发生矛盾时，由国务院有关主管部门或者省级人民政府提出方案，经国务院地质矿产主管部门提出意见后，报国务院计划行政主管部门决定。可见，压覆管理的核心在于保护重要矿床。这一阶段，我国矿产资源勘查开发主要由石油、煤炭、冶金等九个行业部委分头管理，缺乏统一的组织和规划，也没有出台具体的规定。
1998年，国土资源部组建，实现了对矿产资源的集中统一管理。2000年国土资源部发布《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（国土资发【2000】386号），建立了矿产资源压覆审批制度，规定国土资源部负责建设项目压覆重要矿产资源情形的审批，省级国土资源主管部门负责建设项目压覆非重要矿产资源情形的审批。
2018年，自然资源部组建。根据形势的变化，自然资源部发布实施了一系列文件规范矿产资源压覆管理，主要内容可以归纳为以下几个方面：一是纳入矿产资源压覆管理范围的矿种为《矿产资源开采登记管理办法》附录所列的34个矿种和省级自然资源主管部门确定的优势及紧缺矿产。二是审批部门为部、省两级自然资源主管部门。其中，自然资源部负责建设项目压覆石油天然气、放射性矿产及其他储量规模较大的重要矿产情形的审批管理，省级自然资源主管部门负责压覆其余重要矿产资源情形的审批管理。三是规定审批程序，基本包括：①建设项目选址之前开展压覆查询，尽量避让；②确需压覆的，编制压覆评估报告；③压覆评估报告完成矿产资源储量评审备案；④压覆已设置矿业权的矿产资源情形，还应与矿业权人签订压覆补偿协议或签订意向性协议并附省级主管部门有关承诺：⑤申请压覆审批。四是明确压覆补偿范围，原则上应包括矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款、矿业权出让收益（无偿取得的除外）、压覆矿产资源所分担的勘查和开采投入、设施搬迁等直接损失。五是明确与其他管理的衔接，如压覆矿业权范围变更、与用地审查的前后关系等在总结多年矿产资源压覆管理经验的基础上，新《矿产资源法》第三十二条专门对矿产资源压覆管理作出规定，明确了矿产资源压覆管理的主要内容。
（二）编制国土空间规划应当避免、减少压覆矿产资源
新《矿产资源法》第三十二条第一款专门增加“编制国土空间规划应当合理规划建设项目的空间布局，避免、减少压覆矿产资源”的规定，这是对国土空间规划编制提出的明确要求，通过优化建设项目的空间布局，从根本上解决建设项目与矿产资源开发利用之间的矛盾。国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，是国家空间发展的指南和蓝图，也是各类开发保护建设活动的基本依据。一方面，通过对国土空间的合理科学规划，为各类建设项目的选址、布局、建设提供依据和指导，确保建设活动符合空间规划的要求，避免盲目建设和重复建设；另一方面，通过规划确定矿产资源的勘查开发区域和保护区域，保障资源的合理开发利用，保护矿产资源。
（三）矿产资源查询服务
1.建设项目单位的查询义务
新《矿产资源法》第三十二条第二款规定了建设单位的查询义务，即建设项目在论证阶段，建设单位就应当查询占地范围内矿产资源分布和矿业权设置情况。建设项目一般包括项目论证、项目实施、项目竣工验收等不同阶段。建设项目论证阶段是项目决策前的关键环节，为减少建设项目实施与矿产资源勘查、开采的矛盾纠纷，保障建设项目顺利实施，保护矿产资源，建设单位在建设项目论证阶段查询矿产资源分布和矿业权设置情况是非常有必要的。在《矿产资源法》修订过程中，一些人认为应当保持1996年《矿产资源法》的做法，仅规定铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群需要查询矿产资源分布和矿业权设置情况，一般建设项目特别是规模很小的建设项目没有必要查询。而另一些人认为应当将查询义务拓展到所有建设项目，这样做不仅是为了保护矿产资源，还是为了避免建设项目实施后产生纠纷。新《矿产资源法》最终采纳了第二种意见，即将所有建设项目在论证时。建设单位应当查询矿产资源分布和矿业权设置情况作为压覆矿产资源管理的一般原则作出规定。实践中，建设项目是否需要查询矿产资源分布和矿业权设置情况，还取决于压覆矿产资源区域评估、国土空间规划等其他条件。对于已开展过矿产资源区域评估并向社会公布有关信息的地区，或者国土空间规划已经明确开展相关建设项目的地区，则没有必要再查询矿产资源分布和矿业权设置情况。
2.自然资源主管部门提供查询服务的职责
新《矿产资源法》第三十二条第二款对自然资源主管部门提供查询服务提出了明确要求，即省级以上人民政府自然资源主管部门应当为建设单位提供查询服务。之所以规定省级以上人民政府自然资源主管部门提供查询服务，是因为实践中省级自然资源主管部门的门户网站均已建立建设项目压覆矿产资源查询服务系统，建设单位通过系统上传建设项目地块相关信息，即可查询对应地块的矿产资源分布情况和矿业权设置情况。同时，为提高压覆矿产资源管理效率，近年来，党中央、国务院对压覆矿产资源区域评估提出了明确要求。自2020年1月1日起施行的《优化营商环境条例》明确规定，在依法设立的开发区、新区和其他有条件的区域，按照国家有关规定推行区域评估，由设区的市级以上地方人民政府组织对一定区域内压覆重要矿产资源等事项进行统一评估，不再对区域内的市场主体单独提出评估要求。为贯彻落实党中央决策部署，2020年，自然资源部办公厅印发《自然资源部办公厅关于做好建设项目压覆重要矿产资源审批服务的通知》（自然资办函【2020】710号），明确省级自然资源主管部门负责组织特定区域内查明的重要矿产资源情况的统一调查评估和录入矿产资源储量数据库工作。
明确省级以上自然资源主管部门提供查询服务的职责，是为了强化自然资源主管部门的主动服务意识。在《矿产资源法》修订过程中，一些人认为建设项目应当尽可能避免和减少对矿产资源的压覆，自然资源主管部门应当积极公开矿产资源勘查、开采相关信息，并让建设单位能够更加便捷地获取。因此，其建议压覆矿产资源管理的定位应当是政务服务事项，弱化审批环节。而另一些人认为，随着我国工业化、城镇化的快速发展，建设项目与矿产资源勘查、开采的矛盾日益突显，考虑到矿产资源的重要性和紧缺性，特别是一些战略性矿产资源直接关系国家安全和经济社会稳定，建议对压覆战略性矿产保留审批事项，强化对矿产资源的保护。最终新《矿产资源法》第三十二条的规定在强调省级以上人民政府自然资源主管部门应当为建设单位提供查询服务的基础上，保留了战略性矿产压覆审批事项，明确战略性矿产资源原则上不得压覆，确需压覆的，应当经国务院自然资源主管部门或者其授权的省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门批准。
（四）矿产资源压覆补偿
新《矿产资源法》第三十二条第三款对建设项目压覆矿业权规定了补偿条款，强调建设项目确需压覆已经设置矿业权的矿产资源，对矿业权行使造成直接影响的，建设单位应当在压覆前主动与矿业权人协商，并依法给予公平、合理的补偿。
1.建设项目压覆矿业权的法律关系和协商处理原则
建设单位与矿业权人之间的法律关系属于民事法律关系范畴，如果建设项目压覆了矿业权范围内的矿产资源，导致矿业权人无法进行开发利用，一般情况下可以通过签订补偿协议来明确各自的权利和义务。这种补偿协议是民事合同，对双方具有法律约束力。民事活动中，参与协商的各方当事人是平等的法律地位，一方不能凭借自身的优势地位强迫另一方接受不合理的条件。例如，一些大型建设项目的承担方不能因为有相关审批优势而强行要求矿业权人接受不合理的补偿方案。当事人在协商过程中也应当秉持诚实、守信的态度，兼顾双方的合法权益，不能使一方的利益过度受损而另一方获得不当利益。例如，建设单位在与矿业权人的协商过程中，要综合考虑建设项目的公共利益和矿业权人的合法权益，确定合理的补偿标准和方式，以实现双方利益的平衡。
2.压覆补偿的标准和范围
新《矿产资源法》第三十二条第三款规定了依法给予公平、合理补偿的原则，未对补偿标准和范围作出具体规定。在《矿产资源法》修订过程中，一些人认为在法律中应当明确压覆矿产资源补偿的范围和标准，为压覆补偿提供更加切实可行的操作依据。而另一些人认为压覆补偿属于建设单位和矿业权人平等民事主体之间的法律关系，国家不宜规定强制性的补偿标准。最终新《矿产资源法》按照平等民事主体之间协商处理的法律原则，强调建设单位应当在与矿业权人协商的基础上，依法给予矿业权人公平、合理的补偿。这里的“依法”应当是依据《民法典》等调整民事法律关系的法律法规。具体实践中，考虑到压覆矿产资源补偿的专业性较强，自然资源主管部门可以制定相关指导意见，对压覆矿产资源补偿的范围和标准作出科学、规范的引导，但不能强制建设单位和矿业权人执行。此外，考虑到一些建设项目较为重大，有关市、县级人民政府也应当帮助做好压覆矿产资源补偿的协调工作。未协商一致的，当事人还可以向有关人民法院提起民事诉讼。
（五）压覆战略性矿产资源审批
新《矿产资源法》第三十二条第四款规定了压覆战略性矿产资源审批制度，即确需压覆战略性矿产资源的，应当经国务院自然资源主管部门或者其授权的省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门批准。1996年《矿产资源法》规定了压覆重要矿产资源审批。根据《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发【2010】137号）的有关规定，重要矿产资源是指《矿产资源开采登记管理办法》附录所列34个矿种和省级自然资源主管部门确定的本行政区优势矿产、紧缺矿产。在《矿产资源法》修订过程中，针对1996年《矿产资源法》中存在特定矿种、国家实行保护性开采的特定矿种、重要矿床等诸多概念难以理解的问题，结合近年来我国战略性矿产资源管理实际，新《矿产资源法》统一将重要矿产资源等有关概念纳入战略性矿产资源进行管理。战略性矿产资源的目录由国务院确定，并随着我国经济社会发展和矿产资源开发利用面临的形势而适时调整为此，新《矿产资源法》规定了压覆战略性矿产资源审批制度。
1.压覆战略性矿产资源的审批机关
考虑到目前压覆矿产资源审批管理实际，新《矿产资源法》规定压覆战略性矿产资源的审批机关为国务院自然资源主管部门或者其授权的省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门，并未对具体管理权限进行划分。根据《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发【2010】137号），目前实践中压石油、天然气、放射性矿产，或压覆《矿产资源开采登记管理办法》附录所列矿种（石油、天然气、放射性矿产除外）累计查明资源储量数量达大型矿区规模以上的，或矿区查明资源储量规模达到大型并且压覆占1/3以上的，由自然资源部负责审批。建设项目压覆其他重要矿产资源由省级自然资源主管部门审批。由于战略性矿产和重要矿产的范围不尽相同，为保障新《矿产资源法》的顺利实施，下一步需结合以往管理实践对压覆战略性矿产资源的审批权限作进一步调整和明确。
2.压覆战略性矿产资源的审批范围
无论规模大小，压覆战略性矿产资源都应当审批。在《矿产资源法》修订过程中，一些人认为战略性矿产种类较多，且规模大小不一，对于压覆规模特别小的战略性矿产资源，没有必要再进行审批；而另一些人认为压覆战略性矿产资源，无论规模大小都应当审批。新《矿产资源法》没有区分规模大小，规定只要涉及压覆战略性矿产资源都应当进行审批，这么做主要是为了强化对战略性矿产资源的保护，同时也避免实践中将战略性矿产资源“化整为零”以规避审批的情况。
对压覆非战略性矿产资源是否需要审批，新《矿产资源法》没有作出明确规定。在《矿产资源法》修订过程中，一些人提出对于压覆非战略性矿产资源也应当审批，建设项目也不能想压就压。新《矿产资源法》没有采纳这个建议，主要考虑到压覆矿产资源管理的目的是平衡建设项目和矿产资源勘查、开采之间的关系。一些重大建设项目的实施，与一般性的矿产资源勘查开采相比，其经济价值和社会价值更高。一般性的矿产资源，其重要性和紧缺性并不突出，一味地强调保护矿产资源，会对经济社会发展产生制约。同时战略性矿产资源的范围也在不断调整，后续可以通过优化战略性矿产资源目录来体现对特定区域特定矿种的专门保护，
3.压覆战略性矿产资源的审批流程
新《矿产资源法》未对压覆战略性矿产资源的审批流程作特别考虑。按照以往压覆矿产资源的审批管理实践，建设项目确需压覆战略性矿产资源的，建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆战略性矿产资源的范围，编制建设项目压覆战略性矿产资源评估报告，对不可避免压覆战略性矿产资源等有关情况作出论证和评估。评估报告编制完成后需提交给有关自然资源主管部门，有关自然资源主管部门组织专家进行评审。评审通过后，取得评审意见书及备案证明，该备案是后续审批的重要依据。建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，建设单位还应同时与矿业权人进行协商，就压覆补偿方式、补偿金额等事项达成一致，并签订协议，该协议也是后续审批的重要材料。建设单位在项目完成立项审批后，将压覆战略性矿产资源的相关材料报送至自然资源主管部门。自然资源主管部门批准后，即完成压覆战略性矿产资源审批。
新《矿产资源法》对矿产资源压覆管理提出了更高的要求。为保障新《矿产资源法》关于压覆矿产资源管理相关规定的深入贯彻落实，自然资源主管部门需要从基础信息、规划布局、查询服务、规范审批等多方面系统提升压覆矿产资源的管理能力和水平。一是要进一步摸清资源“家底”，将矿产资源储量管理、矿业权管理等相关管理信息进行汇集和融合，并建立数据更新机制，不断夯实矿产资源信息基础。二是要建立完善压覆矿产资源查询服务平台，建立方便快捷的查询服务工作机制，增强主动服务意识。三是要加强压覆矿产资源区域评估，做好国土空间规划布局，减轻建设单位查询负担，提高行政效率。四是要与建设项目管理和土地管理等相关程序相衔接，进步规范压覆战略性矿产资源的审批程序，加强对战略性矿产资源的保护。
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