作 者：周其仁
来 源：人文经济课堂，原载于《经济学（季刊）》（2017.04）
六、难以量化的体制摩擦力
还有一些体制成本，或难以在统计上得到反映。观察表明，经济活动中涉及产权界定、合约纠纷、新产品开发与相关市场准入、政府专营范围变动、行政诉讼和民事案件审理等事务，无一例外，都需要在直接生产成本之外另有耗费。虽然这类广义的交易成本或本文定义的体制成本在一切所谓成熟的市场经济中也照样发生，但对中国这样一个转型经济而言，这些非生产成本的形态还是颇具特色、自成一家。据笔者近年研究过的若干案例，本节简要讨论这类成本的性质。
第一个案例涉及政府电信专营。背景是20世纪90年代末互联网兴起，提供了完成语音通信的新机会。与传统电信不同，基于互联网的语音通信(IP电话)无须在通话时独占昂贵的通信电缆，而能够在同一线路上大量传输压缩了的语音数据包，从而可以革命性地降低通信资费。1997年年底，福州市马尾区一家由陈氏兄弟经营的民企开始把IP电话应用于商业活动，在市场上大受欢迎。当时中国的国际长途话费很贵，每分钟在18元至32元之谱，而陈氏兄弟提供的IP电话，每分钟收费仅6—9元，于是他们的生意火爆。但是，当地电信局却以涉嫌“非法经营罪”报案，由区公安局查抄经营场地、扣押设备，并限制两兄弟人身自由，后由家属缴纳取保候审费5万元才予释放。陈氏兄弟到区法院提出行政诉讼，败诉后又上诉至福州中院。福州中院院长许永东法官考虑到案件涉及新技术，要求各方提供专家证人，当庭辩论IP电话与传统电信在技术特征方面的差别。经过审理，福州中院认为IP电话不属于传统电信专营范围，而属于国务院文件规定的可以向社会开放经营的新业务。1999年1月20日，福州中院裁定，撤销马尾区法院对陈氏兄弟案的裁定，发回区法院重审。
可惜，这份7000多字写就理据清晰的法院裁定，未得到应有尊重。1999年1月21日，也就是福州中院发布裁定的次日，信息产业部管理局一位处长对媒体公开宣称，“‘IP电话不属电信专营’无从谈起”。他的根据，是信产部发过的一份“通知”，其中规定“计算 机 信 息 网 络 业 务”实 行 许 可 证 制 度，“暂不开办电话、传真 等 电 信 业 务”。这 位处 长 说，既 然 明 确 “暂 不 开 办”，“如果有人利用IP电话经营长途电信业务，就是非法经营”。他还通报：“对于经营IP电话这种非法经营行为，目前主要的处理方式是：如果数额不大，一般由行政执法部门追缴违法所得、罚款;如果数额达到犯罪标准，则移交司法机关按照 «刑法»第二百二十五条以非法经营罪查处。有关部门已在广东、上海等地查处了一批此类案件，有的已经移交司法机关处理。”很明白，在这位处长看来，他援引本行政部门的一纸通知，远比福州中院的裁定，以及在裁定里援引过的国务院文件还要权威，既不容置疑，也无须司法讨论。如此“法制”氛围里，陈氏兄弟案的最后结局不了了之，再也没对公众有一个清楚交代。
第二个案例是触动邮政专营的民营快递。随着商业活动频繁，诸如商业文书、样品以及后来大成气候的电商包裹的快递业务蒸蒸日上。20世纪90年代民间出现“小红帽”，而联邦快递等五大国际物流公司也先后进入中国市场。可是，快递业务起步就面临新问题：非邮政机构有权经营快递吗? 邮政部门持否定立场，因为80年代通过的 «邮政法»，明文规定送信业务属于国家专营。新问题是，原先的法规到底能不能自动覆盖过去从来没有出现过的新业务? 对此原邮电部的立场是，为保护公民通信自由，非坚持邮政专营不可。于是，争议重点转到新兴快递商业包裹，究竟是不是还属于原先的“信件”范畴。
利益纠葛使咬文嚼字成为一门必修课。何谓“信件”? 1990年的《邮政法实施细则》指明，“信件包括信函和明信片”，而“信函是指以套封形式传递的缄封信息载体”———按此释义，套封传递并缄封的 《二十四史》、《资本论》或 《大英百科全书》，是不是也统统可以划入信函? 还有，何谓“其他具有信件性质的物品”? 该部颁细则声明， “是指以符号、图像、音响等方式传递的信息的载体”。考虑到中国人对常用语汇的理解可能有所不同，该细则还特地宣布，邮政专营的“具体内容由邮电部规定”。
甚至恐怖分子在“9·11”袭击美国的后遗症，也为中国延伸邮政专营添加了一段插曲。2001年11月15日，为防止已在美国有报道发生的炭疽病毒事件蔓延到中国，国务院办公厅紧急通知，要求“加强信件、印刷品等寄递业务管理，防止炭疽杆菌传播”。2001年12月20日，包括国家邮政局在内的几家主管部门联合通知，要求所有“需要办理进出境信件和具有信件性质的物品的寄递业务”的企业，“应在本通知下发之日起六十天内……到……省级邮政部门办理委托手续”。2002年2月4日，国家邮政局在下发给省级邮政部门———批准委托申请是否可准的权威机构———的通知里，宣布“邮政委托的范围限于：进出境单件重量在500克以上(不含500克)或单件资费在国家规定的(同一重量、同一通达国家/地区的)邮政特快专递资费标准以上的信件和具有信件性质的物品的寄递”。这句罕见拗口的长句的意思是， “凡500克以下，以及收费比邮政企业便宜的”邮件寄递业务，一律不准委托! 更令人匪夷所思的是，该通知还明确，“前款规定的委托范围不包括：具有公民个人名址的信件及县以上(含县级)党、政、军等机关的公文”! 据此，笔者当时发表评论指出，这些有悖常理的不当行政管制，要保护的仅是邮政部门过时的专营特权，与防炭疽病毒一点也不相干。
第三个案例是一档东莞奇事。作为沿海开放和中国制造在珠三角地区的一个重镇，东莞市绝大多数常住人口非本地户籍，由此导致本地服务严重供不应求。新兴民企乘势进入，其中包括在街上开设药店。2002年3月，«广东省零售药店设置暂行规定»宣布开放广东药品零售市场，外地商家涌入东莞城里，民间投资热情高涨。然而，“他们很快在一道坚实的行政壁垒上碰得头破血流”———东莞市药监局从2001年6月开始施行“500米直线范围内不准开设第二家零售药店”的审批准则，到次年在舆论和省领导干预下宣布撤销，“500米大限”整整实施了一年。在此新政下，很多花费了购租铺面、装修、进货、人工成本的投资方，因拿不到批件而不得开店经营。他们通不过审批的原因，是在500米距离之内，还有其他药店或药品专柜———其中包括某些后来先到的“关系户”。据说，当地药监局开着车用咪表“准确度量”，就算差上几米也不批准。其实在市场里开门店是不小的学问，一万米内只开一家也无从保证一定不赔钱，50米内开3家也不一定不盈利。究竟如何布局，谁投资谁操心，政府要监管的是不卖假药、不准欺诈。
上述几个案例，在高速增长的中国经济里似乎小到不足为道。不过深入案例，才清楚认识中国经济所遭遇体制摩擦的经济性质。很明白，在直接生产成本或直接服务成本之外，经济运行还要支付其他耗费。无论是陈氏兄弟被扣的设备、取保候审的“押金”以及为官司所付钱财和精神耗费，还是快递业务或医药零售业务为谋求合法批准所投入的努力，无一例外都属于本文所关注的体制成本。这些“额外的”代价，可以大到足以让许多商业活动根本无从发生。
也不要以为这几个案例发生在新世纪之初，随着时间展开，那些阻碍创新、抑制投资、干扰就业增加的体制成本就会自动降低。观察表明，新世纪初中国经济摆脱上一轮通缩重新走强之后，“宏观调控”压倒了“打破行政垄断”的改革部署，不当管制重重叠叠，行政审批愈演愈烈。
2012年新一届政府再次高举“放权让利”，以此对冲经济下行压力，由此而来。新一届政府宣布要清理废除行政审批文件，多达成百上千，其中绝大部分都不是计划时代的遗产，而是在新世纪以来的经济高速增长中，行政部门左一项右一项加到经济运行中来的。一个标志性事件也许可以作为体制成本居高不下的间接证据：早在90年代就尝试开放的中国电信业，囿于仅对几家央企开放，通信网络的资费水平和服务品质虽有进步，但依然广受诟病，以至于到了2015年，还要国务院总理出面喊话，要求中国宽带必须降费提速。不过，涉及部门权力与利益，高层宣示未必能够做到自动落地。
七、贪腐和奢靡的经济影响
2008年7月，在提交给科斯主持的芝加哥大学纪念中国改革30年研讨会的论文里，笔者除了阐释改革开放以来邓小平做对了什么，才把中国经济带向举世瞩目的成功，还提出了一个判断：“在上述分权改革、重新界定权利、承认并鼓励民营企业家、大规模利用价格机制的每一个过程中，腐败不但形影相随，且有更快蔓延之势——腐败跑得似乎比改革还要快!”
时隔9年回首审视，笔者认为对那个结论唯一需要做出的修订，是把当时出于谨慎而写就的“似乎”两字一笔删除。
诚然，直到今天，我们对发生在转型中国的腐败现象，还是缺乏基于确凿事实和严谨统计的合乎科学规格的系统研究。但是，中共十八大后剑及履及的反腐新政，经公开发布的通报、报告、新闻报道及相关司法审理文档所披露出来的事实，已足以帮助我们得出一个结论：转型进程中令人震惊的腐败，并不能由个别官员的道德失范而得到合理解释，也不宜笼统地把它们看作工作失误或治理松懈的结果。相反，转型腐败是一种成体系的、由转型进程内生的体制性腐败。
在上引文稿中，我还引用了一个张五常的经济学理论，解释为什么转型的中国经济伴生严重腐败。这个理论的逻辑是，人类为解决资源争用而形成了两种基本经济制度：一种以等级制特权来规范和约束人们行为、防止稀缺资源被滥用;另一种以财产权利的界分来划分人们从事经济活动的自由空间，以刺激生产、交换、分工与合作。当转型从第一种经济制度转向第二种制度即市场经济时，原来的等级特权无可避免地要争取“权力租金”，导致腐败大量发生，由于响应约束机制的缺位，甚至形成一种体制性腐败。这表明， “腐败不仅是改革启动的一种伴随物，也是瓦解公众支持改革的腐蚀剂，甚至是终极改革的致命杀手。转型经济怎样应对制度化腐败，是一项严重的挑战”。
进一步要分析的问题，是严重的腐败怎样影响中国经济。流行的度量方法似乎把一切收入——其中也包括执掌权力官员们的非法收入——都轻而易举地加总为国民收入，并在此基础上讨论“经济增长”。但是，恰恰是人们再也无法视而不见的转型腐败，提醒我们有必要把不同性质的收入加以明确区分。腐败性收入虽然也是一部分国民的收入，却构成其他国民生产性活动持续增长的障碍，因而应该被恰如其分地视为拖累经济增长、降低中国产品国际竞争力的负面因素。
让我们从抽象出来的一个简单现象开始：行贿人为获取某种特别的法外利益，给执掌权力的官员或其家人一笔数目大小不等的好处，然后从受贿人那里得到回报。这里，我们省略了该行为得以发生的各种可能动因——自愿的、预谋的、受到暗示或明示、不得不按流行的潜规则办事等等——而集中分析此行为发生后的连锁经济影响。
第一步逻辑结果，是行贿人获得回报——无论是经商便利或审批快捷，还是获取土地、信贷、公司上市以及市场准入等等特别机会——只要这些回报还服务于生产性活动，那么比照“不行贿不办事”的状态，生产性项目得以推进，投资得到回报，也增加相应就业和收入。在这个范围内，个别权力腐败的确为经济增长提供了润滑剂。
但事情绝不到此为止。个别人行贿成功而在资源争用中胜出，会刺激出一连串后继行为：更多商人仿效行贿商人，更多官员仿效受贿官员。于是我们有了第二步逻辑结果，即行贿受贿范围的动态扩大，并不断“教育”权力部门和权力人物，重新认识到他们手中的公权具有极高的私人经济价值。结果，利用各种职权获取权力租金的行为蔓延，寻租反向刺激“设租”——权力部门和权力人物更加主动地通过给市场中人强加成本而获取非法的个人收益。
从现象上看，不只是“肥缺部门”和大型国企官员成批出现贪腐，而且在公认的清水衙门——包括统计局、文化单位、科研机构和大学——也出现严重的权力腐败。在腐败蔓延的逻辑支配下，腐败超越个别官员道德失范范畴，呈现出成体系、制度化的恶性态势。这一步的经济含义是，腐败占用的资源越多，用于服务生产性活动的资源就越少，比例也越低。
除非遭遇力度相当的反腐，腐败蔓延不会中止。不过，依仗权势贪腐终究在道德层面不可能被视为“正确”，加上严重腐败损毁国家政权的合法基础，总受到追究和制裁，所以贪腐活动不论多么流行，总要蒙上遮掩的外衣，并为对抗反腐花费种种额外的代价。让我们明确，一切围绕贪腐攻防而耗费的体制成本，都不具有生产性，这也是贪腐行为带给经济的又一步逻辑后果。
如果把这部分明明阻碍经济增长的腐败成本，也看作国民收入并被误导性地计入高速增长的组成部分，那就无从判断通常被认定的增长奇迹里是不是已经包含水分。颇具讽刺意味的是，在贪腐蔓延的情况下展开反腐，却要遭受“反腐危害经济增长”的抨击。
因此，我们的结论是，虽然个别贪腐可以对体制运行产生某种润滑效果而在客观上具有某种生产性，但随着腐败行为的蔓延和体制化，它像扩散的癌细胞一样迅速吞噬健康的经济细胞，因而是实现持续增长的死敌。不难理解，为什么当代没有哪一个贪腐严重的经济体能够实现持续增长。相反，我们可以见证，寄生于高速增长的贪腐行为，将随着贪腐蔓延而不断侵蚀经济
增长与社会公正之基，贬损创新创业的动力特别是企业家精神，直到拖累增长步伐，让经济重受停滞之压。
笼罩官场的奢靡之风，对经济增长也产生复杂影响。不过，奢靡比贪腐更难以在数量上给出描述，我们仅在直观上把奢靡对经济的影响估计得比贪腐远为重大。按一般认识，奢靡并没有化公为私，包括那些令人咂舌的耗费巨额公币的排场与享受，通常限于参与官员的在职待遇，并不能转为官员私人拥有、在离职后还能够继续享用的财产。因此，奢靡花销不仅在财务上被列入因公支出，在认知上甚至被视为为提升社会凝聚力、打造形象、增加人民认同感、鼓励低薪官员努力工作所做出的“必要”支付。
政府开销并不能被看作天然具有提振需求的正面价值。或有人诘问：那些远超标准的公务用房、公务用车、公务用餐和一切达到奢靡标准的公务消费，难道不都转为一批又一批市场订单了吗? 难道它们不是源源不断派生出对原材料、能源、零部件、设备及相应服务的需求，从而为提升就业、收入和税收做出贡献了吗? 所有 这 些 可 见 的 奢 靡 效果，何 止 是 “有 助 于 经 济 增长”，它们本身就是经济增长!
但是，奢靡之风的经济来源，暴露了其拖累增长的性质。在用政府税费为奢靡埋单的情况下，我们不难发现，正是税费过快增长才构成奢靡的财政基础。如上文指出，在高速增长时期成倍快于名义经济总量增长的税费增长，本身就是经济运行中体制成本上升、增长负担加重的体现。在商界——或自愿或被迫——为种种奢靡花销提供财务支持的情形下，我们看到本身已过快增长的税费，还要追加一个为数更为巨大的额外附加。在上述两种情况下，奢靡都使得公权力所应提供的服务变得越来越贵。按照经济逻辑，如果每创造一个增量单位的附加价值要支付更多税费及其附加，那么一旦越过承受临界点，人们从事生产、创造和投资的意愿势必下降。总之，奢靡的逻辑结果类似腐败，那些与日俱增的巨大花销，终究要露出压抑经济增长的真实面目。
八、评论性小结：体制成本至关紧要
本文定义的体制成本，是“成体系的制度带给经济运行的成本”。它不但包括由前辈学者原创、极富启发性的交易费用或纯商业费用，而且包括在市场以及非市场环境里通过一系列制度强加给各方当事人的成本，其中包括税费、管制、审批、法律政策的限制及禁止，以及围绕希冀这些变量发生变化的观念、舆论、公共政策辩论以至于政治竞争等相关耗费。强制性成本之所以得以普遍发生，是因为任何经济活动都离不开国家及其代理机构或代理人参与其中。在产权受到合格保护(这本身就是一种国家行为的结果)、资源利用基于自愿选择的场合，形形色色的契约真要得到执行，在事实上离不开合法强制力居中提供服务。在命令经济即国家直接配置资源的场合，强制力内生于政企合一的行政经济综合体，体制成本直接构成经济体系的运行成本。
在任何一种情况下，国家强制力都参与经济运行，经济增长都支付体制成本。体制成本为零的世界，不过是想象中的乌托邦。转型——从计划命令经济转向市场经济——就是体制变革，即一系列制度发生转变从而影响经济体系的运行。由于体制变量在转型经济中居于更为显著的中心位置，因此超越直接生产成本和狭义交易成本的体制成本，相对容易被纳入转型经济研究者的视野。要理解和阐释转型经济的种种现象，诸如变革动力、阻力与摩擦、潜在生产力的突然释放、长期经济走势的起落，皆离不开对体制成本的分析。毕竟按照常识，为每个单位的产出所不得不支付的成本，低了对应高经济增长，高了则对应低经济增长。这里，仅需把通常的生产成本和交易成本，恰当地扩展为包含强制性元素在内的体制成本。
中国经济提供了一个难得案例。改革前令人难堪的贫困，同时意味着拥有极为低廉的直接生产成本，表明在中国经济体内蕴含着极为巨大的潜在比较成本优势。要解决的问题，是把高昂的体制成本大幅度降下来，为此必须打破原有体制坚硬的外壳。改革开放实现了以上使命，经由一系列制度变迁——观念的、法律的、成体系政策设计与组织安排的转变——使得中国潜在比较优势在全球市场上破门而出，由此改变经济体系运行的轨迹与绩效，创造了高速增长的中国奇迹。因此，理解中国经验的基本线索，不是别的，正是以一系列制度的变革大幅度降低了经济体系运行的成本。
不过，改变了世界经济格局的伟大中国成就，并没有也不可能改变冷峻的经济法则。成本曲线终究先降后升，体制成本甚至在高速增长中升得更急。
伴随高速经济增长，人们观察到曾经大幅下降的体制成本重新上升，表现在税费和各种法定负担以快于经济增长率的速度增长，行政审批叠床架屋，设租寻租行为有增无减，必要的市场监管缺位与不当行政管制层层加码并存，所有这一切只能列支在体制成本项下的因素，合成了一个负面结果：单位产出要承受日趋加重的成本负担，并由此削弱中国经济在全球的比较竞争优势，拖累一向靠成本优势发力的中国经济增长。形势很清楚，以全面深化改革抑制并扭转体制成本重新急升的势头，是中国经济持续增长必不可缺的前提条件。
（本文草稿经汪丁丁、薛兆丰、卢锋、刘守英、李力行、王敏、王跃、张惠强等阅读并提出修订意见，并得到匿名评审人的阅读意见和修订建议。作者在文稿修订中充分考虑了这些意见和建议，特此感谢。但对尚存的不足，当由作者而不是任何其他人负责。）
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