特朗普政府下国际组织的生存策略：当机构行动者面临生存性威胁

本文作者：Hylke Dijkstra

引言

唐纳德·特朗普的“美国优先”政策，是冷战结束以来自由国际秩序所面临的最大挑战之一。在其执政期间，美国退出了《巴黎气候协定》，违背了伊朗核协议，退出了联合国教科文组织（UNESCO），启动了退出世界卫生组织（WHO）的程序，阻挠世界贸易组织（WTO）新任总干事的任命，并阻止其上诉机构法官的任命；对国际刑事法院（ICC）检察官实施制裁；并使北大西洋公约组织（NATO）的未来陷入严重不确定性。

民粹主义对自由主义国际秩序（Liberal international order），尤其是对国际组织的冲击，学术界已有大量研究（Copelovitch & Pevehouse 2019; Lake, Martin & Risse 2021; De Vries, Hobolt & Walter 2021）。当最强大的国家同时质疑国际合作的必要性和国际组织提供这种合作的能力时，“美国优先”政策给国际组织带来了极为尖锐的挑战。相比之下，我们对国际组织及其机构行动者——包括国际组织的领导层及其官僚机构——如何应对并反击这种生存性挑战，知之甚少。这一点令人意外，因为国际组织通常被视为是持久性的机构，其官僚体系也有着维护组织生存的核心利益的传统（Keohane 1984; Strange 1998; Ikenberry 1999; Chorev 2012; Jupille, Mattli & Snidal 2013）。因此，要更好地理解自由主义国际秩序和国际组织所面临的危机，我们不仅应关注挑战者，也应关注捍卫者。基于此，本文将分析国际组织在多大程度上有能力制定应对方案，并抵御特朗普带来的挑战。

本文认为，并非所有国际组织都具备相同的应对能力。国际组织内部的机构行动者可能无法识别挑战及制定战略的必要性，或缺乏执行应对措施的能力。即便他们拥有相当丰富的资源，其应对能力仍很大程度上取决于领导力的强弱、组织结构、官方职能以及外部网络。通过来自三个国际组织的实证材料和67次访谈，本文显示，在特朗普政府时期，不同国际组织的生存策略存在显著差异：北大西洋公约组织（NATO）官员在分担防务负担问题上公开利用挑战，推动盟国增加投入，同时在俄罗斯问题上采取低调策略，以保护联盟免受影响。《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）官员认为，美国退出《巴黎协定》已不可避免，因此将重点放在通过与非国家行为者建立联盟来防止更多成员退出。世界贸易组织（WTO）官员则因缺乏领导力和组织结构而未能制定应对方案，上诉机构无可避免地陷入瘫痪。

这些研究发现重新阐述了国际组织的韧性：

在理论层面，我们才刚刚开始理解国际组织如何应对生存性挑战（参见 Strange 1998；Gray 2018；Debre & Dijkstra 2021；Morais de Sa e Silva 2021；Hirschmann 2021；Dijkstra & Debre 2022）。现有研究主要限于国际组织在政策问题上应对外部压力（Chorev 2012；另见 Barnett 和 Coleman 2005；Weaver 2008），而非生存性挑战。本文通过关注机构行动者在维护组织生存的能力差异，打开了国际组织应对挑战的“黑箱”，丰富了国际公共行政研究的相关文献（Knill & Bauer 2016；Eckhard & Ege 2016）。

在实证层面，本文对国际组织如何应对来自美国的挑战作出了贡献。现有大多数关于国际组织应对挑战的研究仍基于单一案例分析。例如，Hopewell（2021a, 2021b）和 Zaccaria（2022）聚焦于世界贸易组织（WTO），而Sperling和Webber（2019）以及 Schuette（2021a）则评估了北大西洋公约组织（NATO）的应对。然而，比较分析仍然十分罕见（Heinkelmann-Wild & Jankauskas 2022；Kruck 2022）。

本文首先概述了为什么机构行动者对于国际组织的生存至关重要，以及他们为何需要具备战略性的应对能力。接着，文章通过三个案例进行分析，分别是：北大西洋公约组织（NATO）的防务负担与俄罗斯政策、《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）的《巴黎协定》、以及世界贸易组织（WTO）上诉机构法官的任命。最后，结论部分对研究发现进行了比较，并探讨了这些发现对更广泛的国际组织研究带来的启示。

国际组织行动者应对生存性挑战的能力

长期以来，学界对于国际组织机构行动者（国际组织领导人及其官僚体系）是具备一定的能动性的这一观点，已经形成了共识。大多数研究倾向于区分国际组织的执行首长（如秘书长或总干事）的能动性主要体现在政治领导力上（Kille & Scully 2003；Hall & Woods 2018；Heinzel 2022）。而作为国际公共行政体系一部分的公务员，其能动性属于官僚性能动性（Barnett & Finnemore 2004；Biermann & Siebenhüner 2009；Eckhard & Ege 2016）。因此，本文所说的“机构行动者”（institutional actors）同时涵盖了政治领导力与官僚能动性的研究脉络。在这一意义上，我们已经知道机构行动者如何随着时间的发展推动国际组织演进、扩大其职能范围、参与政策制定，甚至有时会执行与其授权相悖的政策。

然而，本文关注的是可能引发不同组织行为的“生存性挑战”（existential challenges）。我们将“生存性挑战”定义为：使国际组织无法有效履行其部分核心职能的挑战。这类挑战可能导致组织解散（Eilstrup-Sangiovanni 2020；Debre & Dijkstra 2021），也可能使其沦为“僵尸组织”——即核心职能失效，或在国际关系中的相关性被削弱（Gray 2018；Debre & Dijkstra 2022）。

生存性挑战有多种形式，而特朗普政府带来了一种特殊的挑战。不同于一般的质疑，他同时对合作的必要性（“美国优先”的立场以及对跨国合作的普遍否认）和国际组织提供合作的能力（指责其效率低下）提出质疑（参见 Keohane 1982；Dijkstra & Debre 2022）。这种挑战比一些国家要求更强的代表性，或部分团体要求不同的政策结果等只针对需求端或供给端的争议，更为根本。此外，尽管“特朗普主义”的起源仍存在争论，且国际合作早已被认为陷入僵局（Hale, Held, Young 2013），但特朗普带来的挑战是一次突发危机，而非长期潜伏的渐进式危机（Hart & Boin 2001；Boin, Ekengren & Rhinard 2021）。

这一生存性挑战最引人注目的地方在于，那个在战后国际制度建立过程中最为重要、并在几十年间以霸权国身份支持这些制度的国家，如今却开始质疑自由主义国际秩序的根基。这种来自“内部”的挑战（Heinkelmann-Wild, Kruck, & Daßler 2021；参见 Kruck et al. 2022），不仅颠覆了国际制度通常被视为美国权力延伸（Ikenberry 2001）的观念，而且当国际体系中最强大的国家公开发起质疑时，对任何国际组织而言都是一场巨大的挑战。换句话说，特朗普的个人特质固然独特，但他的“美国优先”政策代表了一次由霸权国发起的对国际组织的重大冲击，既挑战了国际合作的必要性，也质疑了国际组织提供合作的能力。

有关特朗普挑战以及自由主义国际秩序整体危机的文献已经很充分，但我们也知道，尽管面临生存性挑战，国际制度（包括国际组织）往往具有很强的韧性（Keohane 1984；Strange 1998；Ikenberry 1999；Chorev 2012；Jupille, Mattli & Snidal 2013；Dijkstra & Debre 2022）。一些成员国受益于国际组织促成的合作，因此在特朗普带来的挑战中有可能面临损失。同时，机构行动者往往会为组织的生存而奋斗（Strange 1998）。机构行动者与支持它们的成员国结合在一起，可以形成强有力的联盟。正如Kaufman（1976: 9）在讨论面临解散的公共机构时所指出的：它们并非政治游戏中无助、被动的棋子，而是积极、有活力、持之以恒的参与者。事实上，Gray（2018）以及Debre和Dijkstra（2021）的研究表明，机构行动者的自主性和人员规模会影响国际组织的寿命。然而，即便具备这些潜在资源，战略性应对也并非必然发生（Chorev 2012: 28–41）。机构行动者必须能够及时识别挑战，从多种可行选项中选择合适的战略，并加以实施。这是一项艰巨的任务，因为官僚机构往往倾向于保持惯性（Barnett & Finnemore 2004；Weaver 2008；Bayerlein, Knill & Steinebach 2020）。因此，有必要进一步探究机构行动者改变局势的能力。

首先，必须区分国际组织整体的应对与国际组织内部行为者的应对。在国际组织层面，Hirschmann（2021）指出，国际组织可以尝试适应并满足提出质疑的行为体的要求，也可以尝试抵制这些压力、增强自身韧性（或者因惯性而不采取任何行动）。适应与抵制都可以通过行为性策略或话语性策略来实现（Hirschmann 2021；Tallberg & Zürn 2019；Heinkelmann-Wild & Jankauskas 2022）。国际组织在公开场合可能表现出顺应与同情，但在暗地里却抵制实质性的行为改变。此外，国际组织在某些议题领域可能选择适应，而在其他议题领域则抵制变革压力。

虽然现有文献对国际组织内部行动者的潜在应对选项进行了有益的探讨，但尚未充分考虑到，并非所有选项对所有机构行动者都是可用的。本文认为，机构行动者在采取生存策略的能力上存在差异。我们考察机构行动者及其结构、其在国际组织内部和外部的地位。我们研究了四个变量：机构行动者的领导力强弱（跨领域变量）、组织结构的集中化程度（机构行动者内部）、机构行动者的官方职权（国际组织内部）、以及机构行动者的外部网络（国际组织外部）。

机构行动者需要具备领导力（leadership），才能识别挑战、制定并实施应对措施。领导者在机构行动者内部、在国际组织内部以及对外部世界都扮演着多重角色（Mathiason 2007，p 76–82）。Biermann和Siebenhüner（2009，p 344）在九个案例研究中发现，具备“富有魅力、有远见且受欢迎，同时灵活而善于反思”的强领导者，与具有自主的外部影响力呈正相关。领导力并非必然存在，几乎所有国际组织的机构行动者都经历过强领导和弱领导的时期（例如 Kille & Scully 2003；Hendrickson 2006；Chesterman 2007；Park & Weaver 2012；另见 Moravcsik 1999）。Hall 和 Woods（2018）表明，国际组织领导者面临诸多限制，包括法律-政治约束、官僚限制以及资源限制。国际组织领导者在维护外部关系的方式上也有所差异（Gronau & Schmidtke 2016，p 542–546）。因此，具备强大领导力的机构行动者更可能主动制定生存策略。如果缺乏强有力的领导，机构行动者的生存策略更可能是事后反应且缺乏一致性，甚至完全缺失。

组织结构（organisational structure）涉及机构行为体自身的官僚体系。只有当机构行为体能够战略性地利用其全部资源（包括预算和人员）时，它们才能抵御生存压力。机构行为体通常是复杂的行动者（Elsig 2011）。例如，Graham（2014）指出，世界卫生组织（WHO）内部的碎片化有助于解释其绩效：‘日内瓦的WHO总部无法控制其区域或国家办事处的后方地区’（第367页；参见Bayerlein、Knill和Steinebach 2020）。同时，组织结构也可以设计成促进响应性。因此，机构行为体是拥有整合型官僚体系（具有清晰的汇报线）还是由自主单元组成的碎片化集合，尤其在危机情境下，指挥与控制机制至关重要。

官方职权（formal competences）是理解机构行动者在国际组织内部能做什么的出发点（Hooghe et al. 2017）。尽管多项研究表明，机构行动者也会发展出超越官方职权的权威（Barnett & Finnemore 2004；另见 Hurd 1999；Liese et al. 2021），但在应对生存性挑战时，官方职权对机构行动者来说依然十分重要。如果机构行动者拥有议程设定权（Tallberg 2003, 2010），他们不仅可以提出行为适应的建议，还更可能被期待在应对挑战者方面发挥主导作用。并非所有职权都与此相关，我们关注的是机构行动者在政策制定过程中追求生存策略的机会，即他们是否具备制度化途径，帮助组织适应新现实或抵御外界对国际组织的压力。

机构行动者在外部网络（external networks）中的嵌入程度，会影响其在国际组织周边环境中动员支持的能力。Dijkstra（2017）指出，机构行动者很少有足够的权威直接挑战像美国或特朗普这样的主要成员国。但他们可以依靠超越本机构直接范围的支持。他们处于核心位置，往往是外部行为体的主要联络点，可以协调这些外部力量来支持其生存策略（Abbott et al. 2015；Hale & Roger 2014；Hickmann & Elsässer 2020）。机构行动者可以依赖的外部行为体类型多种多样。首先，他们可以争取其他（主要）国家的帮助，将其纳入统一战线。其次，他们可以与美国国内的行动者合作，包括政府、国会和地方层面的同道中人。第三，他们可以战略性地利用对国际组织访问日益增加的非政府组织（Sending & Neumann 2006；Tallberg et al. 2013）。国际组织及其机构行动者在渗透性方面存在差异（Hawkins & Jacoby 2006）。

机构行动者在应对生存性挑战时具有相当的自主性。虽然国际行为体的关键作用已得到认可，但机构行动者何时能够制定出有说服力的生存策略仍不明确。机构行动者需要在可用选项范围内作出战略选择。

研究设计与方法

本文比较了三个案例：北大西洋公约组织（NATO）、《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）以及世界贸易组织（WTO）。这三者都是知名的、任务导向型的国际组织，且职能范围相对狭窄（分别为集体防御、气候行动和自由贸易）（Hooghe et al. 2017），因此容易识别出那些威胁其核心职能的生存性挑战。特朗普多次威胁要退出这些组织，质疑它们存在的合理性，并削弱它们的运作。

在每个案例中，我们首先识别出特朗普及其政府带来的挑战，然后分析机构行动者是如何（或是否）应对这些生存性挑战的。接着，我们讨论四个变量（领导力、组织结构、官方职权以及外部网络），以考察它们如何影响机构行动者在制定和实施生存战略时可供选择的方案。

这四个变量的数据都来自官方文件、公开资料以及二手文献。为了精确分析机构行动者，我们的实证分析还基于对67位受访者的访谈（访谈时间为2020年3月至2021年4月），受访者包括这些国际组织秘书处工作人员、主要成员国官员（包括特朗普政府官员）以及相关领域专家。访谈名单见在线附录。受访者的选择主要基于其正式职务。访谈采用半结构化方式。这些访谈数据随后与官方文件、新闻报道、政策报告及二手文献进行三角验证。访谈数据还帮助我们将不同变量与所选择的生存战略对应起来。

本研究的目的在于突出机构行动者应对能力的差异，而非直接将机构行动者的应对与国际组织最终的结果建立因果联系。虽然我们观察到机构行动者的行动与其所在国际组织命运之间存在显著关联（北约在特朗普时期存续，UNFCCC控制了损害，WTO上诉机构依然瘫痪），但要精确测量机构行动者的因果影响并非易事。毕竟，他们可能通过外部网络等间接渠道施加影响，或者选择采取微妙的影响方式。

北约（NATO）：防务分担与俄罗斯问题

特朗普对北约的质疑构成了一种生存性挑战，既质疑了北约存在的必要性，也质疑了其提供集体防御的能力。首先，特朗普主张在普京领导下与俄罗斯改善关系，而北约此前刚刚完成了一系列重大改革，以推行更为强硬的防御与威慑政策（Tardy 2021）。从本质上讲，他是在挑战联盟存在的根本理由，并强调中国才应成为重点目标。其次，他质疑北约及其盟友在提供集体防御方面的能力，理由是它们缺乏国防开支，并且依赖美国“搭便车”。他要求盟国“付钱，包括补上过去的不足，否则就退出。如果这导致北约解体，那就解体吧”（Trump 2016），而且在2018年确实接近宣布退出。

面对这两大挑战，包括秘书长延斯·斯托尔滕贝格（2014–）在内的北约机构行动者，实施了一套精明的生存战略。北约机构行动者在防务分担问题上公开支持特朗普的要求（行为性与话语性适应），同时在与俄罗斯改善关系的问题上予以抵制（行为性抵制）。这些策略最终成功让特朗普在防务分担问题上转变态度，并阻止了他削弱北约对俄立场的企图。

在领导力方面，北约受益于秘书长延斯·斯托尔滕贝格——他是挪威前首相（Hendrickson 2014；Schuette 2021a），人脉广泛，比一般国际组织领导人更具权威，并被普遍视为没有私人诉求的可信调解人（访谈 #A2、#A7、#A11、#A12、#A18）。其副手罗斯·戈特穆勒（2016–2019）曾任美国国务院副国务卿，在华盛顿有广泛人脉。北约国际事务部雇佣约1000名官员，并设有专门的公共外交司和政策规划处，呈现出一种对政治领导层负责的层级型组织结构。秘书长还拥有重要的议程设定权，因为他担任北大西洋理事会主席并组织北约峰会（NATO 2011, 70）。作为联盟日益突出的公众形象，秘书长也获得大量媒体关注，从而能塑造公共舆论。

虽然北约并不以对非国家行为者开放而闻名，但它是大多数盟国集体防御的核心机构。因此，北约的机构行动者人脉广泛，外部网络强大。美国白宫之外的相关方及其他盟国普遍对北约持积极态度。德国和英国等有影响力的成员国对特朗普的北约攻击感到震惊，并支持斯托尔滕贝格的生存战略，即便他在公开场合批评一些欧洲盟国国防开支不足（访谈 #A5、#A15）。此外，北约还得到了美国国会、国务院、国家安全委员会以及有影响力的智库等非政府行为者的强力支持（访谈 #A3、#A7、#A17、#A20）。美国公众也依然支持美国继续留在北约（Pew 2020）。

总之，斯托尔滕贝格凭借精明的领导力、重要的程序性权力以及其他盟国的支持，在安抚特朗普方面发挥了关键作用（访谈 #A5、#A6、#A13）。特朗普最终逆转立场，对北约的回应表示满意（Trump 2019）。虽然其他盟国的行为性调整有限，但斯托尔滕贝格不懈推动特朗普与盟国的合作，并运用强有力的话语策略。

在与俄罗斯改善关系的问题上，北约机构行动者不能支持特朗普的要求，因为这将颠覆联盟的根本目的。为了避免激怒特朗普，北约领导层采取了微妙的抵制策略：将俄罗斯政策尽量对其屏蔽，并与支持的第三方建立联盟。这种行为性抵制并未伴随话语性抵制——事实上，秘书长在特朗普在场时刻意避免谈及俄罗斯。在他们2017年4月至2019年12月的六次双边会晤后举行的记者会或讲话中，斯托尔滕贝格总是强调增加防务开支的重要性，而在三次记者会上完全不提俄罗斯政策，其余几次也仅是轻描淡写（见 White House 2019；Stoltenberg 2017b, 2018b, 2019b, 2019c）。借助峰会组织者的权力，北约与美国外交官还在2018年峰会前推动盟国先行达成峰会宣言，其中包含多项对俄政策举措，以防特朗普在会议上推翻协议（访谈 #A3、#A9、#A10、#A17、#A19）。

北约行为者尽量避免其直接介入俄罗斯政策。一位受访者确认，斯托尔滕贝格办公室与五角大楼及国家安全委员会中支持北约的美国官员之间存在稳定的秘密沟通渠道，以协调政策并尽可能将北约（俄罗斯政策）与特朗普隔离（访谈 #A17）。国防部长马蒂斯是北约俄罗斯政策的坚定支持者，并成为机构行动者的主要联络人（访谈#A3、#A7、#A20）。在特朗普整个任期内，秘书长还积极与美国国会议员保持联系，经常在布鲁塞尔接待他们，并在国会两院发表演讲。2019年1月，国会甚至通过了《北约支持法案》，禁止特朗普动用联邦资金让美国退出北约，并稳步增加美国在欧洲防务态势的预算拨款（欧洲威慑倡议）。

北约的机构行动者受益于强有力的领导、清晰的组织结构、议程设定能力以及与外部行为者的网络联系。这些因素赋予他们制定并实施成功生存战略的能力，使其策略能够针对特朗普在特定议题上的具体挑战进行定制。到特朗普任期结束时，他已将北约视为“具有伟大意义”的组织（White House 2019）。因此，北约在特朗普总统任期结束时相对完好无损。拜登总统和国务卿安东尼·布林肯在任期初期也极力强调跨大西洋伙伴关系的重要性。在此背景下，跨大西洋的团结以及 2022年针对俄罗斯入侵乌克兰的强有力北约协调、武器供应、增加国防开支及多种威慑措施，也为我们提供了一个很好的参照基准，用以思考如果特朗普真的对北约采取行动，或者如果他当选为两届总统，可能会发生的情况。

联合国气候变化框架公约（UNFCCC）：《巴黎协定》

美国退出《巴黎协定》，并不令人意外。毕竟，特朗普曾称全球变暖是“骗局”，并在竞选期间宣布他将“取消”《巴黎协定》（Betsill 2017；Bomberg 2017）。在这一点上，特朗普的“美国优先”政策既反对合作的合理性，也反对《巴黎协定》所做出的妥协，因为协定将“不公平的经济负担”施加在美国身上，同时对世界其他主要污染国没有施加任何实质性义务（Trump 2017）。2017年6月特朗普宣布退出时，支持气候行动的各方预期其他成员国也可能退出，因此美国的退出对气候变化治理体系构成了存在性挑战。

与北约不同，UNFCCC的机构行动者更加谨慎。他们并未直接向特朗普求情，而是专注于防止进一步退出，并加强与非国家行为者的联盟，从而采取了行为性和话语性抵抗策略。UNFCCC的职权和领导能力都比北约有限，但可以借鉴美国未批准《京都议定书》以及哥本哈根气候大会失败以来形成的策略。UNFCCC致力于扩大自身职权，并通过建立外部网络和协调非国家行为者，将气候行动确立为规范（Hale & Roger 2014；Hickmann & Elsässer 2020）。

值得关注的是，2001年，布什政府退出了仍需参议院批准的《京都议定书》（Pickering et al. 2018, 820）。这一经验影响了全球气候治理的整体架构。《巴黎协定》因此并非以条约形式设计，从而避免了批准程序（Kemp 2017, 87；Pickering et al. 2018）。这也意味着退出以及重新加入都更容易（Jotzo, Depledge & Winkler 2018, 813；Pickering et al. 2018, 822）。此外，UNFCCC通过与非国家行为者互动（如 Saerbeck et al. 2020）不断发展外部网络，尤其是在2009年COP15 哥本哈根会议失败之后。《巴黎协定》通过允许加入“非国家行为者气候行动区”（NAZCA）吸纳非国家行为者（Pickering et al. 2018）。这一内置机制提供了“《巴黎协定》失败的应急计划”（采访 #B11）。

受访者普遍认为，美国在选举后退出是“不可避免”的（采访 #B1, #B5, #B8, #B11, #B15–24）。因此，UNFCCC有时间思考适当的应对措施，并发表了外交声明，强调退出《巴黎协定》的程序规则（采访 #B5, #B6）。这是一种相对事实性的、话语上的应对方法。

UNFCCC官员的优势显然在于其外部网络及气候行动规范的合法性。执行秘书帕特里夏·埃斯皮诺萨（2016–2022）的政治影响力不如曾任总理的北约秘书长斯托尔滕贝格，也不如她的前任克里斯蒂安娜·菲格雷斯（2010–2016）直言不讳（King 2016）。事实上，与被《时代》杂志称为“自然之力”的菲格雷斯（Redford 2016）相比，埃斯皮诺萨甚至在2017年被拒绝与国务卿蒂勒森会面（Milman 2017）。UNFCCC秘书处约有450名员工，其官方职权有限，主要任务是组织缔约方大会并充当信息枢纽（公约第9条；参见 Busch 2009；Depledge 2007）。官员们也尽量保持中立，避免主动提出议题或设定议程，避免踩到各缔约方的“脚趾”（采访 #B1, #B5）。然而，自哥本哈根会议以来，UNFCCC已显著发展，采取更具企业家风格的方式，优先考虑沟通、网络建设，并将自身定位为中央信息行为者（Saerbeck et al. 2020；Well et al. 2020）。

因此，UNFCCC秘书处通过聚焦在更广泛的气候变化体系中的角色，支持更包容的合作，用“分散式气候政策架构”取代具有法律约束力的《京都议定书》，并纳入更多非国家行为者，努力摆脱其“紧箍咒”（Hickmann et al. 2021；Bäckstrand et al. 2017, 563）。UNFCCC不断强化与非国家和次国家行为者的深度参与，发起了诸如 the Momentum for Change Initiative, the Lima–Paris Action Agenda (LPAA)，和 NAZCA 等倡议（Hickmann et al. 2021；Schroeder & Lovell 2012；Widerberg 2017；Aykut, Morena & Foyer 2021）。到特朗普当选时，UNFCCC已拥有相当完善的支持系统。这一网络被激活，并在很大程度上自发运作，以反对特朗普的质疑并重新确立《巴黎协定》的合法性。

支持《巴黎协定》的力量不仅来自UNFCCC的各成员国，还包括美国地方政府及众多非国家行为者。例如，其他UNFCCC成员国表现出统一战线。德国、意大利和法国发表联合声明称：“2015年12月巴黎产生的势头[是]不可逆的，我们坚信《巴黎协定》不能重新谈判，因为它是保护地球的重要机制”（Walsh 2017 引述）。中国宣称要“发挥领导作用”，这在中国已成为全球最大的二氧化碳排放国的背景下尤为重要。在美国本土，包括苹果、谷歌和联合利华等多家美国公司于2017年5月在主要报纸刊登整版广告（Betsill 2017, 190）。2017年6月，“全国市长气候行动议程”成员市长签署公开信。2018年9月，加州州长杰瑞·布朗发起全球气候行动峰会，这又是地方支持的实例（采访 #B11）。

美国宣布退出《巴黎协定》引发了相当大的国内争议，这是UNFCCC先前建立外部网络的直接结果。为防止UNFCCC出现长期财政问题，“美国承诺”联盟不仅提供支付美国预算部分款项（采访 #B1），还保持巴黎协定气候议程目标的实现（Hermwille 2018, 458）。2017年11月在波恩举行的COP23上，1200名州长、市长、企业领袖、投资者以及高校校长发起“We’re still in”运动（Betsill 2017, 190；采访 #B1, #B4, #B6）。该运动集体反对美国政府决定，称美国退出“与美国国内趋势脱节”，并宣称“将继续支持气候行动以实现《巴黎协定》目标”（Betsill 2017, 190）。

相比北约，UNFCCC官员无法依靠职权或享有公开的强势领导。然而，基于以往经验，UNFCCC已成为更有目的性的行为者，其组织结构不仅支持会议管理，也积极参与外部网络建设。UNFCCC则与众多非国家行为者建立联盟，并结合哥本哈根会议的经验。更有目的的组织结构和新建的网络在职权有限和公开领导力不足的情况下，决定了其可选择的应对策略范围。秘书处选择在面对美国质疑时保持韧性，而是专注于协调行为性和话语性抵抗。

世界贸易组织（WTO）：上诉机构

对于特朗普来说，在经历数十年的贸易自由化之后，他认为没有必要进一步推动多边贸易合作，而WTO体制被视为在实现预期目标方面基本失败（Bown & Keynes 2020）。他的主要目标是WTO上诉机构（Appellate Body），这是《争端解决谅解》（DSU）的核心组成部分，但长期以来一直因司法权过度而受到批评。他声称WTO “惠及所有人，唯独不惠及我们”，并补充说：“我们在WTO几乎所有的诉讼中都输了”，甚至威胁称：“如果他们不改正，我会退出WTO”（BBC News 2018）。

上诉机构通常由七名成员组成。然而，在特朗普任期内，美国阻止了成员的（重新）任命，导致到2019年上诉机构缺少运作所需的三名仲裁员。这实际上使WTO的“皇冠明珠”失去功能（Bown & Keynes 2020；Hopewell 2021a；Zaccaria 2022）。WTO本身依然存在，但由于缺乏可用的仲裁机制，已无法执行其全部核心职能。WTO行为者对这一挑战没有回应，也没有进行任何改革。此案例显示了缺乏领导力、组织结构分散、职权有限且缺乏外部网络的局限性。

WTO过去曾拥有强有力的领导层。Renato Ruggiero（1995–1999）和 Pascal Lamy（2005–2013）被普遍认为在世界贸易中发挥了关键作用。在特朗普时期，WTO 总干事是职业外交官 Roberto Azevêdo（2013–2020）。尽管其背景与UNFCCC 的Espinosa相似，Azevêdo 对上诉机构所受冲击几乎没有应对措施，并在 COVID-19危机期间突然辞职。他的领导风格较为放手，遵循成员意愿，避免采取主动行动（采访 #C6, #C13, #C14, #C16）。WTO官员的职权也有限，其影响力主要在贸易谈判轮次中体现（Elsig 2011；采访 #C1, #C11, #C16）。秘书处员工通常被描述为在谈判中“幕后积极推动者”（Bohne 2010；Buterbaugh & Fulton 2007；Yi-Chong & Weller 2008, 43；采访 #C17），但在组织的其他运作领域作用有限（采访 #C16）。组织的制度规则和规范有效地约束了总干事和WTO官员（Bohne 2010；Buterbaugh & Fulton 2007；采访 #C16, #C17）。

WTO特别重要的是其分散的结构，上诉机构及其秘书处与WTO秘书处相对隔离（Pauwelyn & Pelc 2019）。国际法院通常需要在政治权力之外保持一定自治，上诉机构亦然（Abbott et al. 2015；Elsig 2011；采访 #C5, #C6, #C8）。总理事会有权影响和控制上诉机构的内部运作（采访 #C9, #C11），但其共识规则使得这一目标难以实现（采访 #C4, #C5）。上诉机构的相对独立性也使总干事难以保护上诉机构，更无法施压促使其行为调整。上诉机构基本上遵循自身的路径，拒绝改变方向。

这并不意味着总干事在WTO秘书处内没有非正式影响力。总干事拥有一些工具，例如与驻日内瓦的成员代表小组会晤，以及与成员国首都官员直接沟通的渠道（采访 #C14）。然而，总干事的个性与领导风格在其愿意施加多少影响方面起着重要作用（采访 #C14, #C17）。过去的一些总干事曾展示过其办公室可以施加的影响，例如在谈判中扮演更积极角色，甚至在上诉机构危机期间直接致电总统和总理（采访 #C18）。

他的继任者Azevêdo对上诉机构员工及成员国采取中立态度（采访 #C12, #C17, #C18）。例如，2018年特朗普政府想解雇上诉机构秘书处主任时，他保持旁观（采访 #C9, #C12）。随着美国质疑显现，WTO领导层无法形成一致且有效的应对策略。在整个危机期间，WTO领导层在公开场合始终保持和解姿态，避免直接介入（采访 #C7, #C14）。为呈现组织统一形象，并有意避免采取主动行动，WTO秘书处及总干事在公开声明中未提及上诉机构或组织司法权过度问题（采访 #C16）。

即便WTO内部及各部门（包括上诉机构）许多员工对上诉机构及其秘书处提出了类似关切，领导层仍保持中立（采访 #C1, #C9, #C16）。正如一名受访者所说，WTO秘书处“能做的只有建议、记录会议纪要和发布报告……他们无法对上诉机构内部运作提供指引或施加任何影响”（采访 #C7）。换言之，WTO内部组织结构分散，与上诉机构秘书处关系复杂、职权有限且缺乏领导指引，这严重制约了WTO的应对能力。

WTO秘书处也缺乏发达的外部网络，尤其是在美国。在上诉机构危机期间，特朗普政府在世界贸易问题上得到美国公众支持（Kim & Durkin 2020）。此外，美国贸易官员，无论在特朗普政府还是前任政府期间，对WTO的看法日益负面（采访 #C1），这与北约或气候行动正面规范形成鲜明对比。最近，美国国会在WTO问题上也呈现两党一致立场，截至2020年5月，众议院和参议院均提出议案或决议，建议美国退出WTO（Levy & Brown 2020）。

WTO秘书处的组织结构分散，阻碍了战略性应对。官方职权薄弱，且缺乏外部网络，尤其在美国。就上诉机构而言，可选择的应对方案不仅有限，WTO秘书处也未采取战略性响应，可能只是寄希望于更好的时机，但这种“更好的日子”并未到来。与北约和UNFCCC已走出危机不同，WTO上诉机构仍无法运作。

结论

本文通过对北约（NATO）、联合国气候变化框架公约（UNFCCC）《巴黎协定》以及世界贸易组织（WTO）上诉机构的案例研究，表明国际组织中的机构行动者在制定和实施适当生存策略的能力上存在差异。具体而言，研究显示这些国际组织的机构行动者在领导力、组织结构、职权和外部网络方面存在差异，而这直接影响了它们的应对选择。机构行动者需要主动参与，但有些机构缺乏这样的能力。

比较分析还凸显了本文所使用的四个变量的重要性。北约展示了强领导力，而 WTO则表现出弱领导力。分散的组织结构限制了WTO的行动，而官方职权在北约的应对中起了作用。先前建立的外部网络对UNFCCC至关重要，北约则依赖与美国外交政策体系的联系。北约在四个变量上得分均高，WTO得分低，而 UNFCCC在各变量上可观察到中等水平。在这一点上，这四个变量相互强化。例如，北约秘书长不仅是前总理，还是理事会会议的正式主席，这使其在应对上比 UNFCCC和WTO的对应官员领先两步。此外，值得注意的是，许多应对生存性挑战的行动发生在国际组织自身的边界之外。对于北约来说，这既包括在椭圆形办公室的双边会晤、对美国国会的演讲以及在福克斯新闻上的露面，也包括在布鲁塞尔国际组织委员会内外交闭门谈判的行动。

本文的目的并非将机构行动者的应对与国际组织的最终结果建立因果联系。机构行动者的应对能力是一个因素，但不是唯一因素。在这方面，考虑机构行动者所面临的约束与机会非常重要。

随着全球治理格局日益复杂且权力转移仍在进行，一些大型国际组织仍可能面临进一步的争议和生存性挑战。权力转移的持续，促使了对合作的需求也将不断演变，各行动者很可能进一步质疑国际组织在提供和促进国际合作方面的能力。此外，政策制定者应继续投资于国际组织，尤其是其领导力和官僚体系，以增强其应对未来挑战的韧性。

编译｜小火柴

审核｜好菜·王

终审｜张子豪

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