The UK Integrated Security and Defense Review: Opportunity amid Chaos?
来源 | CSIS
作者 | Rachel Ellehuus
译者 | 严佳杰
导语：英国《2020年综合安全和防务评估》是一个机会，让英国在脱欧后的世界重新定位自己，并恢复英国外交和安全政策的一致性。然而，综合审查的成功取决于英国政府是否有能力制定战略优先事项，并管理英国脱欧和新冠肺炎危机带来的经济压力。
本文选自美国战略问题研究中心，作者Rachel Ellehuus是CSIS欧洲项目副主任和高级研究员。她的研究重点是北约的未来；大西洋两岸的关系；美国阵营联盟关系；以及地区安全和防务动态，特别是北欧和北极地区。
（正文约4041字，预计阅读时间13分钟）
在任何情况下，进行战略防御和安全审查都是具有挑战性的。制定促进国家安全利益的计划，是符合政治安排和不断变化的国际安全环境的。
英国即将进行的综合安全和防务审查(IR)也是如此，该审查刚刚开始，目标是在今年年底结束。
英国的政治野心也很高：首相鲍里斯·约翰逊(Boris Johnson)承诺将进行全面反思，促进国防、安全和外交政策的更大整合，并对英国的运作方式进行“巨大的技术升级”。从本质上讲，它为英国脱欧后的外交政策指明了方向。
在某些情况下，决策是在基线分析之前做出的——比如约翰逊宣布国际发展部将并入外交部，或者他的政党在2019年11月的竞选宣言中提出的支出承诺。
为了捍卫自己的权益，国防部公开了在最坏的预算情况下，它将不得不采取的削减措施，包括进一步削减军队和皇家海军的人力——这是保守党宣言中明确拒绝排除的。
这是为了激励英国传统防御的支持者，无论是在英国媒体还是在国外，来拯救它。此外，Covid-19给政府资源带来了压力，有充足的机会来进行既过于雄心勃勃又资源不足的审查。
混乱
从某种意义上说，这个时机对国际关系来说是理想的。在今年1月31日英国退出欧盟之后，一份战略评估报告为英国在脱欧后的世界中重新定位自己提供了机会。
两种关系一直是执行英国外交政策的主要媒介——英国的欧盟成员国身份以及英国与美国独特的密切关系——现在都在英国的脚下发生着变化。
与此同时，英国执行其安全政策的主要工具——北大西洋公约组织(NATO)及其与法国的双边安全关系——在英国脱欧后变得更加重要。
从当前特朗普政府的行为可以看出，英国如果过于依赖一个变得更加飘忽不定、民族主义化、狭隘地自我利益化，并倾向于紧缩开支的美国，这无疑会增加自身的风险。
同样，与欧盟关于脱欧后英国与欧盟未来关系的谈判，也暴露出二者在竞争规则、欧洲法院的作用以及英国应在何种程度上继续受欧盟法律约束等方面存在真正的分歧。
在与这两个经济超级大国谈判其未来贸易关系时，英国可能很快就要选择采用和拒绝哪一套贸易标准和偏好。
在外交政策和国防领域，脱欧可能会让英国更难跨越布鲁塞尔和华盛顿的观点。
当英国在规划自己的道路时，它必须做更多的事情，而不是回到竞选口号或用自己不是什么来定义自己(例如，不是欧盟成员国)。
英国必须迈出一步，把自己定义为一个强大而有能力的地区安全参与者(其影响力从北极延伸到中东)，或者一个全球常规参与者(其实力投射能力将其防务资源延伸到印度-太平洋地区)。
换句话说，联合王国一段时间以来一直站在安全的“岔路口”上，这就是为什么这项综合审查如果适当进行，可以为所选择的道路提供一个地图。
战略评估通常每五年进行一次，一个好的战略评估是以一个强有力的政策基线开始的，这个基线界定了一个国家对其主张和愿意做什么的愿景。
换句话说，我们希望这次审查能回答这样一个问题：英国的价值观和利益是什么？这些价值观和利益如何转化为国家安全目标？
无论是在国内还是在世界
本能地，英国仍然是一个“维持现状”的大国。
它维持核能的地位和联合国安理会常任理事国，并致力于满足北约的防务开支基准的国内生产总值(GDP)的2%以及0.7%的国民收入总值(GNI)支出的海外发展援助目标。
冠状病毒大流行和英国退出欧盟带来的经济影响将使这两项承诺都面临压力。
联合王国反射性地成为国际体系的支持者和保护者，这使它与其最重要的安全伙伴美国发生冲突，因为后者单方面撤出国际体系的关键要素(即军备控制制度和不扩散协定)。
英国2010年和2015年的《战略防御和安全评估》提出了保障英国国内利益和帮助构建一个稳定的世界的双重目标。
类似的构想可能会在2020年的《经济展望》(review)中流行——平衡国内的繁荣、安全和韧性，同时兼顾英国在海外的影响力。
在过去的两次国防和安全审查中，国内恢复力一直是关注的焦点，它也将继续是这次审查的主要主题。
这个词很宽泛，涵盖了建筑经济、能源和基础设施的弹性等方面；加强网络功能；经得起天灾人祸；打击恐怖主义和恶意影响活动。
尽管恐怖主义威胁并没有消失——2017年英国发生了一系列致命的恐怖袭击——英国现在在预测、避免和应对恐怖袭击方面做得更好，尽管它仍然受到“独狼”事件的挑战。
然而，如果英国不能在年底前与欧盟建立新的安全关系，它将面临更大的执法挑战，这可能会降低它的弹性。
同样，英国通过建立社会复原能力，例如通过媒体扫盲计划和对竞选财政法的改革，提高了其打击影响力和虚假信息活动的能力。
但是，正如情报和安全委员会最近的一份报告所指出的——政府自己也承认——在女王陛下政府的做法上仍然存在重大的漏洞。然而，英国正朝着政府部门间更大的整合的方向前进，这是他们改善政府和加强安全的首选途径。
“全球化的英国”这个词是英国外交大臣鲍里斯·约翰逊(Boris Johnson)在2016年提出的，除了英国脱欧后承担更大国际责任的愿望之外，还没有其他定义。
虽然英国确实拥有全球视野和有意义的能力，但它还没有作出艰难的决定，即愿意牺牲多少来改革和现代化的国际体系，它面临着紧迫的国内经济挑战。
很明显，英国正在加大对北约的投入。例如，去年在主办了12月的北约领导人会议(庆祝北约成立70周年)后，它领导了将国家网络能力或“进攻性网络”融入北约行动和任务的努力。
任命约翰·贝(John Bew)为联合王国综合审查的负责人和该国参加北约秘书长斯托尔滕贝格(Stoltenberg)反思进程的代表，他将确保这两个进程之间的协同作用。
北约(NATO)和英国都在努力应对中国的整体挑战，同时找到资源配置的正确平衡，以及管理中国在欧洲和中东战略投资的安全风险。
英国与欧盟未来的防务关系目前尚不可知，但希望务实主义(建立在双边防务合作，特别是法英合作，兰开斯特宫协议签署10周年的证明)将占上风。
但这一挑战也应该在欧洲背景下得到理解：在英国退欧之前，英国的国防预算是所有欧盟成员国中最大的，其采购支出占欧盟总支出的25%。它也是除法国之外，该地区少数几个拥有强大战略文化和全球思维的国家之一。
因此，欧盟必须继续成为英国在反恐和打击邪恶势力活动方面的关键伙伴，反之亦然。
全球化的英国将是一个外交和安全政策更加活跃的地方：在一些政策领域，比如伊朗核协议，英国将站在法国和德国一边，而在其他领域，比如对俄罗斯或土耳其的地区政策实施重点制裁，英国将与欧盟背道而驰。
在中国问题上，英国可能会与美国更加结盟，但当他们认为美国的行动是错误的或误导的时候，也可能需要挑战美国。英国将优先利用联合国安理会，在那里欧盟和美国之间的立场可能发挥作用。
但英国最大的优势在于它作为召集人的新角色(部分原因是美国的退位)，包括印度、日本和澳大利亚。例如，它已经尝试构建替代华为主导5G技术(即所谓的D10)的方案。
它即将在2021年担任七国集团(G7)主席，这是英国夺取控制权的另一个机会，但它需要持续的政策重点和资源投资来实现这一结果。
问题越来越不在于机构，而在于联合王国希望在某一特定情况下实现的效果。
最后，安全和防务审查将是英国重新发现和重新展示其软实力的机会。英国的软实力在2012年伦敦奥运会期间达到顶峰后有所下降。
英国脱欧、应对大流行病以及发展援助的政治化都将削弱英国在海外的形象。
这种国际关系可以作为释放英国潜在软实力的工具，可以被视为大国竞争时代多边外交和以价值观为基础的外交和外交政策的恢复。
国防现代化
尽管国际关系包含安全和外交政策，但它的核心仍然是防务审查，而这往往是最大的代价——因此会发生重大的权衡。在国际关系的早期，就如何平衡任务和资源出现了两种相互竞争的观点。
这种国际关系可以作为释放英国潜在软实力的工具，可以被视为大国竞争时代多边外交和以价值观为基础的外交和外交政策的恢复。
第一个愿景主张更多地关注贸易和繁荣，而不是强硬的安全问题。英国本周宣布建立全球人权制裁机制(仿照美国的《全球谢尔盖·马格尼茨基法案》)，表明英国正朝这个方向迈进。
虽然经济投资和国防销售可以是强有力的“胡萝卜和大棒”，但它们经常与以价值观为基础的外交政策发生冲突。
在中国尤其如此，前首相戴维·卡梅伦(David Cameron)的“繁荣议程”和“黄金时代”很快就遇到了中国不公平贸易做法、知识产权问题和威权外交政策的现实。
由约翰逊首相的首席顾问多米尼克·卡明斯(Dominic Cummings)提出的第二个愿景，推动更大程度上依赖技术和创新，以及网络、空间、人工智能等无人平台，以及心理战。
根据国防预算的总体规模，这一转变可能会给英国的常规部队带来相当大的损失，尤其是陆军和皇家海军陆战队。
虽然在传统力量和平台的规模和作用方面还有政策选择，但传统力量和高端平台之间的选择并不是二元的：后者在很好地融入前者的情况下才能发挥最佳作用。同样，对新兴技术的投资也不是解决常规防御投资不足问题的灵丹妙药。
给我看看英镑
最后，也可以说是最棘手的问题是负担能力。在IR下，多个部门争夺资源，严格的优先次序和权衡是不可避免的。
灵活性将受制于保守党宣言承诺，即：继续超过了北约国防的支出为国内生产总值的2%的目标，增加国防预算以每年至少0.5%以上的通货膨胀的新议会，和维护支出在发展援助占国民总收入的0.7%。
如上所述，应对英国脱欧和Covid-19危机的经济压力将迫使英国制定一份连贯的、以战略为导向的、基于资源的评估报告。
目前还不清楚，这是否会像2010年战略防御与安全评估那样，是一场削减预算/平衡预算的行动；如果是这样，美国将会非常担忧(因为2010年战略防御与安全评估的削减引起了美国的关注)。
也就是说，尽管财政状况糟糕，英国政府还是热衷于通过支出来解决问题——正如其在“升级”农村和北部地区上的大量投资所显示的那样——在这个转型时期，英国可能会继续这样做，以保持英国的全球品牌。
总结
大多数战略防御与安全评估因其缺陷和效果的急剧下降而被人们所铭记(例如，没有喷气式飞机的航空母舰或报废海上巡逻机后才恢复)。这一次可能会遵循类似的路径。
然而，如果英国雄心勃勃地寻求这样做的话，这份评估也可以为英国设定一个新的战略方向，同时也可以恢复英国外交和安全政策的一致性和目的性，这是过去四年中令人遗憾的缺失的东西。