监督执纪“四种形态”体现了依规治党、挺纪在前的管党治党要求和“惩前毖后、治病救人”的一贯方针，对加强和改进党的建设具有重要意义。从过去3年的实践情况来看，各级党组织在运用“四种形态”的过程中遇到了一些问题。近日，我们带着在调研过程中遇到的一些“高频问题”，专访了北京航空航天大学公共管理学院教授、北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明。
▲ 任建民近照
准确理解和把握第一种形态的行为界定
任建明：在监督执纪“四种形态”中，最能体现防微杜渐的是第一种形态。但实践中，第一种形态的落实也的确出现了一些问题。其中，最主要的问题之一就是对于批评教育的方式把握不够准确。
运用第一种形态，首先应当明确其所包含的方式。第一种形态的方式绝不仅仅指谈话函询。根据《纪检监察机关监督执纪“四种形态”统计指标体系（试行）》的规定，第一种形态主要包括谈话函询了结、“面对面”初步核实了结这两种情形，以及经纪律审查后仅给予提醒谈话、警示谈话、批评教育、纠正或责令停止违纪行为、责成退出违纪所得、限期整改、责令作出口头或书面检查、召开民主生活会批评帮助、责令公开道歉（检讨）、通报（通报批评）、诫勉（诫勉谈话）等措施。此外，根据不同的标准可以将批评教育的方式划分出不同类型，方式之间可以自由组合，派生出更多的批评教育手段。
任建明：“四种形态”就像是一把标尺，可以用来度量各种不当行为。每种形态之间区分的标准和界线就像是标尺上的刻度，刻度越精确，标尺运用起来就越准确。
根据不当行为的性质和情节，可以将其划分为四种类型：轻微不当行为、轻微违纪行为、严重违纪行为和严重违纪涉嫌违法行为。第四类行为定性的依据是国家法律，尤其以刑法为主。第二类和第三类不当行为都只构成违纪，而不构成违法。其中，轻微不当行为是指行为不构成纪律处分条例、公务员法、行政机关公务员处分条例中规定的轻微违纪的程度，但也没有达到党章和廉洁自律准则以及社会道德中规定的高标准。以上四类不当行为按性质情节由轻到重的顺序，分别对应于监督执纪的四种手段。
需要注意的是，适用每一种形态的不当行为，事实上都涵盖了一个区间，每个区间都有一定的跨度，而不是一个点或线。在每个区间内，所包含的各种不当行为在情节上甚至在性质上都存在一定程度的差别。这就决定了每种形态在具体适用上也必然要有轻重之分。因此，在每个区间内，都有必要进行一定程度的细分，否则就会造成自由裁量幅度过大，进而导致“四种形态”运用失当的问题。总之，要想在实践中准确运用“四种形态”，还需要对每种形态进行进一步的细化，根据惩罚力度的轻重划分成不同档次。
限制形态间转化的自由裁量空间
任建明：在“四种形态”的实践运用过程中，其中有两个环节的自由裁量问题比较突出。第一个环节是第一种形态的决定和处置问题，包括从第二种形态到第一种形态的转化；第二个环节与第三种形态和第四种形态有关，包括纪法衔接问题，从第四种形态到第三种形态的转化问题。
这两个环节如果没有明确的程序进行规范，很可能出现执纪、执法人员滥用职权，将第一种形态过度放宽，让原本的违纪问题仅通过批评教育就草草了结；更严重的是将会出现以纪代法的现象。这不仅严重违背了“纪严于法”的原则，也有损纪律和法律的严肃性，背离依法治国的基本方略，无法达到全面从严治党的目的。所以，从程序上讲，要细化和规范各种处置和处理方式的标准尺度，严格按照相关步骤操作，压缩自由裁量权，提高转化的精准度。
任建明：我认为，一是要明确形态之间转化的标准。《行政机关公务员处分条例》第十二条到第十五条规定了政纪处分可以从轻、从重、减轻的适用情形。其中仅有一条涉及减轻政纪处分的适用情形。新修订的《中国共产党纪律处分条例》对于减轻处分的适用情形规定得较为明确。由此可以看出，有关形态之间转化的规定还有待完善，尤其是对于第二种形态到第一种形态的转化、第四种形态到第三种形态的转化，更应该制定严格的标准。
二是要坚持集体决定的机制。毫无疑问，个人决策容易偏颇甚至导致个人专断。在“四种形态”的研判和转化过程中运用集体决策，可以有效防止个人权力的滥用以及暗箱操作，保证决策的合理性。
三是要制定公开及档案要求。相关人员作出决定后，应当在一定范围内进行公开。在条件具备的情况下，公开的范围还应当不断扩大直至向社会公开。决定结果应当进行公示，无异议后再予以执行。而当事人的违纪违法行为、减轻处罚的依据以及参与决定的人员和过程等，都应当以书面形式记录在案。
用制度推进“四种形态”落到实处
任建明：监督执纪“四种形态”要真正落到实处，还需要建立一系列的配套制度作为保障。其中，考核机制、问责机制和工作台账制度必不可少。考核机制和问责机制对“四种形态”的落实起着督促作用，可以有效防止自由裁量权的滥用。工作台账制度可以为其他制度的落实提供依据。
“四种形态”的考核机制主要是针对一级党组织或者党的部门，也可以针对领导干部个人。对于党员领导干部的考核，应当以主要领导干部为主，也可以考核有下属的领导干部。考核机制可以单独建立，也可以纳入已有的党风廉政建设责任制考核体系中。考核应当定期进行，比如每年一次；也可以缩短考核周期，比如半年甚至一个季度一次。
实践“四种形态”，必须在有责必问、失责必究上下功夫。建立问责机制的一个主导思路就是建立责任倒查机制，即出现问题后，按照“一案双查”原则，既要追究当事人的责任，也要倒查追究相关领导的责任，包括党委和纪委的责任。
“四种形态”的考核和问责都需要工作台账制度作为支撑。纪委和监察机关对于问题线索的处理应当实行全程记录，从接收线索、初步核实、问题分类研判、调查审理，到案件的移交和问题的最终处置，应该实现全过程记录。各级党委（党组）和有下属的领导干部也应当建立台账，记录“四种形态”的实践情况。记录的内容应该包括：具体问题、涉及人员、问题性质、问题处理手段、处理的具体过程、处理结果及整改情况，发现的每个不当行为只有最终整改到位，或作出最终处分，才能停止跟踪记录。建立工作台账，一方面方便统计“四种形态”的运用情况，如果出现问题，也可以根据台账记录追究责任；另一方面，工作台账制度可以有效防止问题、线索积压，有利于推动快查快结，提高监督执纪的效率。
任建明：确定考核的核心指标十分重要。考核指标的遴选主要依照“投入——过程——产出——结果”的经典绩效测量模型。我建议将六项指标纳入核心指标的遴选范围：
一是批评教育手段的使用次数和在“四种形态”中的使用率。至少在一个相当长的时期内，使用次数越多、使用率越高越好。
二是使用批评教育手段的领导干部的人数和范围。人数越多、范围越广越好。
三是批评教育手段使用的效果。具体指标可以选择被批评人的错误重犯率。例如，在过去一段时间内，在被批评过的人员中，有多少比例的人再次发生了错误。重犯率越低，说明批评教育的效果越好。
四是党纪轻处分、党纪重处分的使用次数和在“四种形态”中的使用率。总体来说，至少在一定时期内，使用次数维持一个较高的水平是好的；相应的，使用率较高也是好的。
五是党纪轻处分、党纪重处分的效果。具体也可以依据错误重犯率来测量。
六是“留置”审查手段的使用次数和在“四种形态”中的使用率。至少在短期内，次数和比率高是必要的。最基层的党组织因为权限关系可以不选这个指标，或者可以把本单位中被上级纪委和监察机关采取“留置”的人数或次数作为一个考核指标。
原标题：《实践运用监督执纪“四种形态”的高频问题解读》
（责任编辑 谭梦）
来源：《是与非》2018年第9期
