城市更新为何升格为“国家级专项规划”？——“十五五”纲要勾勒15万亿存量焕新路线图

城市是现代化建设的重要载体，人民幸福生活的重要空间。近日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，民生类、发展类和安全类等三大类改造，均有量化的目标，这为具体推动城市更新工作提供了重要的目标指标。本期中央电视台新闻频道的《新闻1+1》（5月29日）关注：“城市更新，为何成为国家级专项规划？”，节目连线中国城市规划设计研究院副院长郑德高、同济大学建设管理与房地产系副主任唐代中等多位专家，针对相关内容进行探讨。

【主持人 柴璐】说到城市更新，很多人都已经不陌生了，因为我们这些年身边常常会发生，比如说老小区的翻新、老楼的加装电梯，还有城中村的整治改造等等，这些事情总是断断续续的，但是悄悄却又持续地在我们身边进行着。从局部的试点，也逐渐地走向全国系统的推进。接下来这个工作要怎么来做，往哪来发力呢？

就在昨天，第一个国家层面的关于城市更新的发展规划正式公布了，全称就叫《城市更新“十五五”规划》。显然，它为我们接下来五年城市的发展，划定了一个非常清晰的路线图。那么，这个上万字的系统部署当中，我们能够看到城市发展怎样的未来？它会如何来影响和改变我们的生活？更重要的，在这样的一个规模庞大的城市更新投入当中，这些资金从哪来，能不能获得一个稳定的可持续的保障？今天的节目，一起来关注。

【画外音】5月22日夜间至23日凌晨，湖南省长沙市遭遇持续性强降雨天气，城区多处路段出现严重积水，部分区域发生内涝。

城市是现代化建设的重要载体，人民幸福生活的重要空间。昨天，国务院发布的《城市更新“十五五”规划》就强调，要增强城市安全韧性。

【总台央视记者 杨潇】我们的城市要更加安全宜居，生活要更加踏实。《规划》里明确消除危房隐患，加固老旧房屋，防范地震、房屋老化风险，还要改造燃气、供水、排水老旧管网，减少停水、漏气、内涝问题。

【画外音】记者发现，在“十五五”时期城市更新的主要指标中就明确显示，新开工改造城镇老旧小区11.5万个，城镇危旧房改造数量要达到50万套/间，城市地下管网改造36.5万公里，新增移动排涝能力500万立方米/小时等具体目标。

【中国城市规划设计研究院城市更新分院院长 范嗣斌】城市更新涉及到方方面面，它既是民生工程、安全工程，也是发展工程、治理工程。《规划》为这些工作提供了一个目标线，有些定性、定量或者方向性的指标，同时也提供了一个路线图，具体怎么去干，从哪几方面去干，相当于明确了未来一定时期内城市更新工作或者城市工作的重点任务书。

【画外音】在提升风险防控和应急保障能力方面，《规划》要求建设改造应急避难场所，推动平急两用公共基础设施及多种应急资源共建共用，完善应急避难功能，构建多层次应急避难场所体系。“十五五”期间计划改造存量应急避难场所5万个。

这份《规划》中，营造高品质城市生活空间，也是未来的重要任务之一。在推进“好房子”建设层面，提出突破200项以上提升住房品质的成套技术和产品设备，系统解决住房质量常见问题。除此之外，在培育壮大城市发展新动能方面，在具体举措中有着诸多亮点。

【广东省住房政策研究中心首席研究员 李宇嘉】民生类、安全类、发展类等三大类改造均有量化的目标，这为具体推动城市更新工作提供了重要的目标指标。

激活城市存量资源潜力，这是培育新动能的重要抓手。加快存量资源的盘活利用，包括已供未开发土地和在建项目分类处置，盘活闲置低效的老旧厂房、商业办公用房、商品住房、公房等。

城市更新就是要通过规划和用地功能调整，让低效闲置的土地和房屋能转型发展新消费、新业态、新产业。比如，《规划》里提到的，推动消费基础设施改造升级，发展首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济、赛事经济、体验经济等。

【主持人】《规划》说得非常清楚，最终我们要打造的是一个高品质的生活空间。接下来，我们怎么样从扩容走向挖潜？我们怎么去理解这份规划的分量？相关问题，我们马上来连线中国城市规划设计研究院的副院长郑德高。

郑院长，我们知道两个月前《“十五五”规划纲要》的全文刚刚发布，我们看到第一个国家层面的城市更新“十五五”规划，显然也是整个“十五五”规划分领域工作当中很重要的一项。您怎么来看待城市更新这个工作的分量？

【中国城市规划设计研究院副院长 郑德高】城市更新规划的重要性是非常明显的。2025年中央城市工作会议提出，以城市更新为重要抓手，推动城市高质量内涵式发展。所以，城市更新是三项比较典型的工程。首先是一项民生工程，围绕着老百姓身边“急难愁盼”的事情来做；第二，城市更新是一项安全工程，很多房屋、基础设施老化，面临着安全风险，需要更新；第三，城市更新也是一个发展工程，对厂区、街区进行更新，能够激发城市的新活力，引入一些新业态，同时也带来就业增长。所以说城市更新是一个综合性的、极其重要的工作。

【主持人】这份规划有上万字，中间谈到了6个重点任务、7项政策措施、14项重大工程，可能每一桩、每一件都足够说很长时间，但是总体来看，一整套部署背后关于城市发展的理念，或者说治理的逻辑，在发生什么样的变化？

【中国城市规划设计研究院副院长 郑德高】可以从两个方面来看：一个确实是理念的变化，过去的发展是外延增长式的，要逐渐转向内涵式增长。内涵式核心包含了六个方面，创新、宜居、安全、韧性、文明等等。同时，我们要把这些理念转化成具体的行动和具体的工作、以及具体的场景。比如说创新城市，我们就要把它转化成创新的场景。像芜湖三湖片区，就把一个老旧的厂房转化成一个AI企业集聚的地方，成为一个新质生产力的重要集聚区。同时可以看到一些生活场景，围绕着老旧街区、厂区设置15分钟便民生活圈，给居民提供一个非常方便的服务。要把这些理念转化成工作、转化成场景，才能把这些理念落实到实处。    

【主持人】除了您刚才说到的定向的要求之外，我们看到规划当中还提到了很多定量的指标。比如说，关于城镇危旧房的改造，提出要50万套/间以上，城中村的改造要4000个，新开工改造的城镇老旧小区要11.5万个，等等。为什么把这个指标规定到这样的细致和明确？另外，未来五年如果这些数字都达标了，是不是就意味着老百姓的满意度也能达标？

【中国城市规划设计研究院副院长 郑德高】这次“十五五”规划有一个很明显的特点，就是非常务实，这些指标都是可感知、可操作的，能够转化成具体的任务。包括老旧小区的个数、危旧房的改造、基础设施的改造，都是有具体的数字，把这些数字转化成具体的工程，所以它是实施导向的。

同时，对于这些数字的理解，更多的是从老百姓身边出发的，比如老旧小区的数量，老旧小区的房龄基本上是超过20年以上的，我们通过体检、通过对老百姓需求的调查定出“十五五”的指标，能够满足老百姓的需求，人民的满意度应该会得到提升。

【主持人】以前大家在说到城市更新的时候，常常会用到一句话，“重地上，轻地下”、“重面子，轻里子”，但是我们看到，这次的规划第一章上来谈的就是地下管网线的工程。除此之外，还有危旧房、应急避难场所、城市生命线工程等等，为什么在这次的规划当中这样去强调城市的安全韧性？

【中国城市规划设计研究院副院长 郑德高】因为我们通常能看到，大城市经常是一个风险比较集中的地方，所以要牢牢守住安全这根底线。城市更新首先确实是一项安全工程，老旧基础设施、老旧房屋如果碰到了安全的风险，我们就要进行城市的更新，所以这次的“十五五”规划主要任务重点非常清晰的。同时，怎么样去系统性的更新或者防范风险，我们也是有手段的。更多的是强调通过数字化的手段，通过传感器的设置，早发现、早预警、早治疗，把安全风险降低到最低。    

【主持人】另外还有很重要的一点，这次强调，所有的城市更新动作之前，都必须先有一个必要条件，就是“体检”。“无体检不更新”，您怎么来看待这个“体检”指的是什么，包括什么样的措施或者是行为？在这个过程当中，您最看重或者您觉得最重要的是哪个环节？

【中国城市规划设计研究院副院长 郑德高】“体检”确实是城市更新里面非常重要的第一环节，我们通过对于房子、小区、社区问题的调研找到需求，比如哪些地方停车场短缺，或者房屋老化有风险，或者“一老一小”公共服务设施不足等等。通过城市体检能够找到问题，但是找到问题还不是关键，关键是通过找到问题及时地进行整治、提升品质。“无体检不更新”形成了系统性的闭环，通过体检找问题，通过问题找到我们需要更新的工程。

【主持人】郑院长，还有一个问题，对于城市更新来说，可能一般人的理解就是以旧换新，或者拆掉老的变成新的。但是在这个过程当中是非常复杂的，可能涉及到很多公共服务的配套，包括很多政策或者是制度上的突破或者改革的要求。您怎么看待在城市更新的同时，我们同时跟着要更新的是什么？

【中国城市规划设计研究院副院长 郑德高】城市更新是一个安全工程、发展工程，但同时也是一项改革工程。我们现在碰到很多的制度设计要适应新的时期的需要，比如说，我们可能通过建筑功能的改变，通过功能的置换带来新的活力，但这些都需要我们通过制订正面清单或者负面清单，把城市更新变得更容易，引导社会力量的参与。  

【主持人】把旧的换成新的，把坏的换成好的，当然好了，但是这个过程当中势必意味着一个超大规模的投资体量。接下来问题来了，钱从哪儿来呢？

【画外音】5月22日，2026年度中央财政支持实施城市更新行动评选结果公示，长春、无锡、宁波、马鞍山、深圳、银川等15个城市入选，覆盖东中西部地区，兼顾工业老城、滨海城市、历史文化名城等多种类型。

在补助标准和支持范围方面，中央财政按区域对实施城市更新行动城市给予定格补助。其中，东部地区每个城市补助总额不超过8亿元，中部地区每个城市补助总额不超过10亿元，西部地区每个城市补助总额不超过12亿元。  

深圳成功入围2026年度中央财政支持城市更新行动名单，未来三年，深圳将着力开展城市更新行动，打造一批样板项目，形成一批可复制、可推广经验做法。

【深圳市城市规划设计研究院副总规划师 盛鸣】从过去更加注重规模扩张，到现在存量提质的阶段，特别需要把“人-财-地”三大要素的关系处理好，同时又要把资源、资产和资本三项做好配置，这样才能做到面向高质量发展新阶段，建立城市更新和治理的一种新模式和新路径。

【画外音】今年是中央财政专项计划启动以来的第三批评选。此前，2024年中央财政首批支持石家庄、太原、上海、西安等15个城市，2025年扩展至北京、天津、广州、长沙、兰州、乌鲁木齐等20个城市，补助规模超200亿元。

资金将重点投向城市地下管网更新改造、生活垃圾分类处理等市政基础设施提升改造、历史文化街区等老旧片区更新改造等，推动补齐城市基础设施的短板弱项，促进城市基础设施建设由“有没有”向“好不好”转变。

有分析认为，城市地下管网建设改造，不仅能补齐城市安全短板、提升运行效率及安全韧性，还是扩大有效投资、稳定经济增长的重要抓手，将直接拉动管材、工程机械、智能传感设备、施工服务等产业链上下游多个环节的需求。    

【中国城市规划设计研究院高级工程师 吕红亮】据测算，“十五五”期间，全国管网建设改造投资乘数达到1.5到2倍，显著高于一般基础设施项目。

【画外音】昨天公布的《城市更新“十五五”规划》，在建立城市更新政策体系中就强调，要构建可持续的城市建设运营投融资体系，这也意味着城市更新要从工程建设视角转变为资产运营视角。随着更多运营方、投资方和产业方的加入，对于地方政府而言，也将促使其重新思考角色边界，迎接城市更新带来的考验。

【主持人】我们常说“兵马未动，粮草先行”。现在很多的机构都预测说：未来五年的时间，和城市更新相关的规模投入可能会不低于15万亿。这些钱从哪儿来？它能不能够成为一个稳定的、可持续的投入呢？接下来，相关的问题，我们马上来连线同济大学建设管理与房地产系的副主任唐代中。

唐主任，我们看到目前的规划非常明确了，接下来城市更新的资金可能有三大来源，一个是财政，一个是金融，还有社会资本。您怎么看待这三者分别在项目当中或者规划当中承担的角色是什么？它们三者之间的关系是什么？    

【同济大学建设管理与房地产系副主任 唐代中】这三种钱在整个城市更新的大局中，分别有不同的作用。首先，财政的钱是起到托底和保障的作用，对公益性的项目，财政的钱起到托底的作用。同时，财政的钱也可以作为资本金引入第二笔钱，就是金融的钱，金融的钱在里面起到的是加杠杆放大的作用，比如财政的钱占20%，金融的钱可以再融进来另外的80%，所以起到一个放大的作用。同时，金融的钱也起到一个展期的作用。城市更新难就难在收益的速度和投资的强度有一个错位，也就是项目回收期比较长，所以这个时候就需要有一些长线的资本，往往是一些金融资金，使得这些项目能够展期，使未来的现金流覆盖投资，光靠财政的钱是不够的。

此外，有了财政和金融的钱，还有第三笔非常重要的，就是社会资本的钱。社会资本的钱在这个里面起到了投资的作用，更重要的是一种运营。一些社会资本，比如综合性的开发商、运营商，在这里能够激活项目，使得远期的投资运营利润能够覆盖前期的投入。

总而言之，这三种资金各自的责任是不一样的，针对不同城市更新项目的分成、风险的分级，不同类型的项目风险也不一样，以及收益的分账，所以这三种钱是有机地配合，共同来服务整个城市更新大局的过程。    

【主持人】像您刚才谈到的财政的钱，可能包括几块，比如中央财政的奖励，包括地方的专项债，包括地方的财政投入，等等。就拿地方的专项债来说，如果它能够投到符合条件的城市更新项目当中的话，这个资金本身是要求回报和收益的。但是我们知道，就像您说的，很多城市更新的项目是更纯公益性的，或者是更偏公益性的，从收益的角度是非常微薄的，这个问题怎么来解决？

【同济大学建设管理与房地产系副主任 唐代中】首先，财政部对于这种专项债是有要求的，正如您前面所说，它是需要整个项目资金的自平衡。比如公益性的项目，它本身并不产生现金流，通常可以站在一个更大的城市发展的格局上来看，比如把这个项目划片划得更大一些，把社会资本的项目框进来作为一个大的资产包，使得好的优质现金流项目融合进来。此外，专项债更多的是资本金的作用，不是完全地来兜底，在投资项目里面只要占到20%就可以了。整个项目的现金流能够平衡，这种投入就是可以推进的。

此外，按照最新的要求，如果完全由专项债兜底，在新的“十五五”规划里，这种过去完全由政府兜底的模式，也在规划明确变成三本账，三笔资金的模式，就是为了解决这个问题的。

【主持人】在金融支持这块，有没有什么优化的信贷或者融资的方式，能够一方面既能够支持到这些项目，同时又不增加隐性债务的风险？    

【同济大学建设管理与房地产系副主任 唐代中】现在很多城市都在探索。上海设立了800亿的城市更新基金，不光包括了政府的钱，也包括了社会资本，也包括了一些长线资本，比如保险资金等等，也有一些开发类的企业和大的施工企业等等，类似一个多元的资金结构来解决项目分成的问题。各个城市也在探索，广州也成立了类似的城市更新基金，是通过这样的多元融资结构来解决的。

【主持人】关于老旧住房自主更新，原拆原建方面，可能需要居民来进行筹资。如果在筹资的过程当中遇到问题的话，他们能够获得什么样的支持和帮助呢？

【同济大学建设管理与房地产系副主任 唐代中】居民原拆原建，过去更多的是政府主导的模式，而这样的政府主导模式确实给财政带来了很大的压力，同时居民也未必完全认同政府完全主导，现在变成了居民参与、政府引导的模式。原来的更新或者开发拆迁往往是把居民异地安置，但原拆原建居民的获得感就提升很多。上海在2025年6月份就有一个非常成功的项目，就是彭浦一区的原拆原搬的试点，以大的片区更新来解决这个问题，而居民在新的模式里资金结构也能改善。也就是说，居民会出一笔钱，政府补贴一笔钱，一部分的社会资本投入开发，也能获得相应的收益，这种模式也相应地解决前面的问题。

【主持人】当然我们希望更多的社会资本能够愿意参与，但是问题是，社会资本愿不愿意入局，可能取决于他们最终投入的效益怎么样。怎么样才能够打消市场的顾虑，真正让社会资本的钱流进来、留得住，并且产生长久的运转？

【同济大学建设管理与房地产系副主任 唐代中】要想把社会资本引进来、留得住，非常重要的有三点：第一，在项目的选取、决策、入库阶段，要把优质的项目纳入到库里，同时这种优质体现在不仅仅是托底的部分、管网或者公益的部分，完全是公共效益的部分，也要有一定的商业开发的投资回报。第二，在社会资本进入以及参与开发的过程中，整个法治合同合约履约的保障也是非常重要的，消除各种不确定性和风险。第三，在社会资本的退出过程中要有金融的手段。

【主持人】我们真正要做到城市更新，并不是要去拆一批建一批，而是要赋予老的城市以新的活力，赋予老的社区以新的生活。

来源：规划中国