[遇见交通]公交都市建设之财政扶持

一、前言

城市公交作为城市生产的重要工序和开放的社会共享资源，在城市经济发展和社会进步中起着重要的先导作用，其经营活动具有鲜明的二重性。城市公交行业既是市场特征又含公益性质。作为企业，它必须独立核算维护企业正常运转、补偿生产耗费；而作为公益性事业，公交开辟线路、确定班次及运营时间必须满足群众的基本需要，而票价调整又需由政府控制。

资金保障是公共交通优先发展的重要条件之一，也是公交都市建设的重要内容之一，是公交都市建设的基础环节。纵观世界各国支持城市公共交通发展历程，财政扶持是实现城市公共交通发展的主要资金保障措施。财政扶持政策主要是财政部门根据城市公共交通发展规划，运用财政政策资金支持公共交通企业发展，促使城市公共交通行业长期健康地发展。

政府对公交企业提供财政政策资金是为了其更好的提高服务质量及吸引更多乘客，但由于城市公共交通行业的显著特点是涉及人数众多，并且受到多种因素影响，政府对公交的巨额补贴也会导致公交企业开支增加、工作效率低下的弊端产生。为此，探索政府对公共交通企业的规范性投资和补贴机制，激发公交企业的活力，为群众提供优质的公共交通出行服务，具有重要的现实意义。

二、现状与需求    

“十一五”初期开始，我国各级政府加大了对城市公共交通发展的重视程度和扶持力度，从国家到城市，出台了一系列的鼓励公共交通优先发展的政策，尤其是2006年由国家建设部、发展和改革委员会、财政部、劳动和社会保障部联合发布的《关于有限发展城市公共交通若干经济政策的意见》，彰显了国家政府对优先发展公共交通财政支持导向，文中明确指出：城市公共交通是公益性事业，必须实行低票价政策，以最大限度吸引客流，提高城市公共交通工具的利用效。

北京、上海等中心城市，甚至很多地级市都出台了优先发展公共交通的指导意见，明确提出了对公共交通财政的扶持，如北京支持公交发展的“两定四优先”中包括资金安排优先，即加大公共交通投资力度，“十一五”期间公共交通投资占交通基础设施投资的45％，达到715亿元，较十五期间提高了18个百分点，增加了477亿元。针对北京特大城市的特点，在公共交通投资中，加大对轨道交通建设的投资力度，加快轨道交通建设，规划至2015年，将新建16条轨道线路，轨道交通网络达到20条线568公里。

在各级政府加大公共交通政策扶持下，我国城市公共交通发展水平提升较为明显，但是就像城市交通基础设施永远赶不上机动车增长那样，城市公共交通也呈现出供不应求的局面，尤其是在资金和土地两个政策方面明显滞后于行业发展速度，从财政扶持的角度来看，这些问题主要集中以下两个方面，这些也是城市在建设公交都市过程中需要予以重视并付诸具体措施的事项。

1．财政投入不足

通常来说，城市公共交通财政投入包括两个方面：一个是基础设施投资，一个是公交企业运营补贴，其中公共交通基础设施投资对象主要有城市轨道交通、快速公共交通、场站枢纽、智能公交、车辆装备、公交专用道、信号优先系统等；公交补贴是指公交企业执行政府政策所造成的营业亏损进行财政补贴，例如：低票价、免票优惠等，也就是政策性亏损补贴。

表1：我国城市公共交通投资情况

据联合国开发计划署研究，发展中国家城市基础设施投资最好占GDP的3%-5%，城市公共交通（包括轨道交通）投资占其中的14%-18%，即公交占城市GDP的份额为0.42%-0.9%，并认为这是一个合理的。城市财力可以承受和无明显副作用的指标。从2005年到-2009年，全国城市公共交通基础设施投资占GDP比例平均值为0.34%，最高值为2009年的0.51%，其余年份均未达到合理水平，逐年累积形成巨额投资欠账。总的来看，我国城市公共交通发展总体滞后，公交设施需求量大，城市公共交通建设投资增长空间较大，因此，当前及今后一段时期增加投入，加大财政扶持是非常必要的。

从公交补贴情况来看，我国绝大多数城市公共交通均出现补贴后仍不能满足政策性支出的现象，尤其是随着近几年物价上涨，票价执行低票价的情况下，城市公共交通补贴额度呈现上升趋势，以北京为例，2010年公共交通补贴额度已经接近150亿元，相当于一个很多地级市一年的财政收入，从图中还可以看出，财政补贴占当年财政收入的比重逐渐增加，给城市财政带来不小压力。

图1：北京市历年公交补贴额度

2．缺乏长效扶持机制

长期以来，交通是各级财政公共支出的一个重点领域，但是政府对交通投入并没有对城市公共交通给予足够的重视，缺乏城市公交财政性投入的稳定增长机制。很多城市对于公共交通基础设施的投资欠账很多，以场站为例，按照国家标准每辆车的用地面积为200平米计算，全国大多说城市公交车辆进场率不及50%（不包含租赁场站）；再如，城市公共交通智能化系统建设缓慢。甚至很多基础设施投资资金由公交运行企业来解决，采取银行贷款的途径进行筹款。

公共交通政策性补贴也缺乏长效稳定的补贴机制，目前我国城市公共交通建设和政府补贴资金的来源，除燃油补贴是由中央财政之处外，其余都是城市政府承担，而这部分又是燃油价格补贴，并不是公共交通政策性亏损补贴。目前我国城市政府实施公交补贴的主要途径有包干型和谈判型等方式，前者是城市政府年根据度预算能力，对于公交企业实际的亏损补贴给予考虑，在这种补贴机制下，公交补贴一般只能弥补公共交通企业一部分的亏损，导致不少企业的亏损日益增加。谈判型的公交补贴，主要是指公交企业每年按照实际亏损的发生额，与城市财政部门进行协商后，确定公交补贴的项目与额度；有时还采取一事一议的方式谈判解决。除此之外，还有深圳等城市采用的成本规制补贴方法，这种方法事先明确各种成本的标准值，在此基础上计算亏损补贴。总的来说，最后一种方式下，公交企业可以拿足补贴，且能维持一定的利润；前两种方式下，由于没有长效稳定的补贴资金，导致企业亏损的现象普遍存在。

三、经验借鉴

国外对公共交通的财政补贴分为之间补贴和间接补贴，各个国家对公交的扶持主要体现在直接的财政补贴上，即从国家财政或征收的税金里拿出一定的比例用于弥补公交企业经营的亏损及进行公交基础设施地建设。各个国家对公家的补贴比例不尽相同，最大甚至达到公交企业成本的70%以上。此外，政策上的扶持也为公交事业的发展提供了良好的环境。

1．美国

美国政府对公交补贴有两种形式：一是财政拨款；二是由依法专为公交设立的资金提供补贴。公交基础设施建设由政府予以资助，该项资金的来源联邦法律明文规定：来自联邦政府的款项不能超过工程费用的80%，其余费用由州政府和地方政府负担。一般情况下，联邦政府资金占54%，公交管理机构从各种税费中自筹22%，州政府资金占13%，当地政府资金占11%[4]。

图2 美国公交补贴资金比例

在公交运营成本分摊中，40%来自票款收入，21%来自当地政府，16%来自政府及税费，州和联邦政府分别占20%和3%。

图3 美国公交企业成本构成

为了鼓励和引导人们乘坐公交车，美国州、市政府还加收了小汽车牌照税、驾驶执照税和停车费，每一加仑汽油多收0.18美元，其中的0.06美元作为公共交通建设基金，企业凡职工人数超过100人均需制定减少小汽车使用数量的计划，并要采用通勤班车的办法解决25%以上职工上下班交通或租用公共交通工具。1972年美国制定的“全国能源财政法”中还规定各企业每月依据职工所持的公共交通票据、票卡免税补贴60美元。

2．法国

法国中央和地方政府一贯高度重视城市公共交通的发展，把城市公共交通的发展摆在优先发展重要战略位置上并作为长期不变的目标用法律形式给以保证，各级政府在优先保证对公交的财政补贴和投资，依据法国公共交通法建立了公共交通税，规定9人以上企业需按工资总额提取1.2%-2%的公共交通税，从而保证公共交通发展有可靠的资金来源。

法国巴黎公交总公司为统一核算的大型国营企业，承担着法国巴黎大区公共汽车、地铁、地区快线等公交客运任务。巴黎公交主要靠财政补贴，来弥补企业的亏损，其收入主要来源于以下三个方面：客运收入、巴黎大区各个企业缴纳的交通税、地方政府和国家的财政补贴。

在法国巴黎，作为公益性企业国家不允许企业以盈利为目的。每三年由公交企业制定一次三年规划，实际上是收支平衡的计划，计划中包含企业的各项收支，反映企业的各项经济活动。根据公交企业提出的计划，由巴黎交通委员会审核客运收入。交通税以外的收支差额，全部由财政补贴补齐。财政补贴由国家承担70%，巴黎大区各地方政府承担30%（其中巴黎市承担62%，标准是固定的）。各项补贴每年按期拨付，年底前全部到位。

图4 巴黎公交补贴成本构成

此外，法国政府还对公交企业颁布了一些优惠政策。税收上的优惠：增值税率低，比一般企业少10个百分点。一般企业18%，而公交企业是8%。贷款上的优惠：巴黎公交企业贷款受巴黎大区担保，利率上享受优惠。基建投资上的优惠：基建投资由国家、地区、公交企业三方承担，国家占30%，地区50%，企业20%；投资额及比例在巴黎大区及国家投资文件中都有明文规定。

四、建议思考

如前文所说，建设公交都市，基础设施投资和运营补贴是重要的环节，是决定一个城市公共交通服务水平的重要因素。为了保障公交都市建设稳步推进，应以在城市公共交通优先发展战略的指引下，围绕公交的公益性特性，各级政府探索和建立稳定的公共交通财政扶持机制，为公共交通发展创造良好的发展基础和发展环境。

1.建立稳定投资机制

城市公共交通作为关系国计民生的社会公益事业，城市公共交通建设和发展坚持以政府投入为主，所需资金应纳入公共财政体系予以保障，并且积极拓宽头柔光紫渠道。首先，建立国家、省、城市三级的公共交通基础设施投资机制，切实保证资金来源的稳定，实现公共交通基础设施投资的规范化和制度化，进而加大对城市公共交通投入力度。其次是类比教育、医疗和卫生等基本公共服务，将城市公共交通纳入基本公共服务范畴，在转移支付中体现公共交通。第三，扩大投融资渠道，在坚持城市公共交通投入以政府为主的同时，采取激励措施，鼓励社会资本以合资、合作或委托经营等方式参与公共交通建设投资，扩大公共交通基础设施的投融资渠道。适时将稳定公共交通资金投入机制纳入法制化轨道。

2.健全公交补贴机制

对于政策性亏损，需要建立健全公交补贴机制，以保证企业的正常运转，保证公交企业提供高水平的公交服务。首先，建立适用于城市公交企业的会计制度和成本费用核算制度，建议由城市财政部门牵头，制定和颁布适用于公交企业的会计制度和成本费用核算制度，作为规范政府公交补贴审计评价的基础和依据。其次，明确标准补贴核算体系，使成本核算方法标准化，补贴额度的计算标准化，标准补贴核算体系的重点在于补贴额度的计算标准和补贴方式选择的标准，要因地制宜，选择适合本地的方法进行核算。第三，实施税费减免的扶持政策，对于公交企业所缴纳的车购税、营业税及其他的建设税等予以一定的减免，并建立长效机制。第四，建立规范的评价和考核制度，建立公交企业服务水平、运营效率、服务质量、资源节约和成本降低等考核指标体系，将考核结果和补贴挂钩，奖优罚劣。

3.制定科学定价机制

建立合理的公共交通财政补贴机制，最重要的是根据运营成本与票款收入情况，测算出补贴金额。坚持体现公共交通的公益性和吸引力的低票价政策，提高公共交通的出行分担率和公共交通工具的利用率。研究核定社会效益和经济效益，考虑城市政府支出能力，公交企业成本、公共政策目标、居民承受能力以及各种公共交通方式之间的合理比价，科学合理地核定公交票价。首先，需要理清公交收入的各项明细，找到公交运营的主营业务收入，撇除其多种经营的部分；其次，在补贴主业时，考虑到公益性定位下城市公交的票价已经被控制在一个确定的水平，因此它与在合理成本基础上测算的合理价格之差，就应该是财政补贴的基本依据。第三，按照《价格法》等法律法规的规定，建立完善城市公共交通票价听证制度，提高票价制定、调整的科学性和透明度。

4.建立资金问效制度

建立财政扶持资金跟踪问效制度，提高资金使用效益。加强城市公共交通财政扶持资金使用情况的监管，建立财政扶持资金跟踪问效制度。建立第三方机构参与城市公共交通财政扶持资金跟踪评估机制，对财政扶持项目的资金投入、成本费用、产生效益情况进行客观公正的评价，并出具评估报告，该报告作为企业有无取得财政扶持资金的资格及或扶持多少的重要依据。根据评估报告财政部门对项目管理规范、经济效益显著，服务水平规范，可加大扶持力度；对弄虚作假违反规定截留、挪用项目资金的企业，取消其申请财政扶持资金的资格。

五、总结

国际经验和国内教育、医疗、卫生等公共服务制度表明，加大政府资金投入是推进公益性事业的重要基石，建设公交都市是推进公共交通优先发展的重要举措，鉴于我国公共交通财政扶持制度尚未规范化和法制化，为此，以公交都市为依托，开展相关城市公共交通财政扶持的试点和示范工作，一方面有助于保障和加快公交都市建设，另一方面有助于加快城市公共交通财政扶持相关法律法规和标准规范的出台。

来源：聚智凌云（原创）

责任编辑：左右铭

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