![[遇见交通]公交都市与都市公交](https://cdn.10100.com/user/fd84aae530570d3ec92637a3f027979f_180x.png)
前言
之所以谈“公交都市”与“都市公交”，还是因为对公交都市的认识问题，认识是行动的前提，认识的正确与否决定着具体行动的效果、效率和效能。交通运输部推进国家公交都市建设示范工程，目的是促进社会各界对城市公共交通发展的认识和重视，大力促进城市公共交通发展，进一步落实城市公共交通优先发展战略，公交都市是理论上和实践中探索解决交通与城市问题的认识飞跃。创建公交都市是在促进我国城市公共交通健康发展的基础上，为全国城市可持续发展提供支撑，避免我国城市化进程走弯路。
城市发展不是依靠单一部门或者单一系统所能实现的，而是由城市的所有参与者共同完成的，由所有的子系统共同组成的，这也意味着公交都市建设历程的复杂性、艰巨性和连续性。我国城市发展初期的规划水平相对不高，是制约公交都市建设的主要阻力。为此，充分理解公交都市的含义及其与都市公交的区别，加深城市科学发展模式的判断和选择，从战略上来看，一方面有助于相对成熟的城市很好的围绕公交都市进行规划和改造，另一方面有利于新型城市做好城市规划，尽早建设以公共交通引导城市发展的模式。
二、基本内涵之辨析
1、公交都市是一种体现人与自然和谐共存的城市发展模式，都市公交是支撑城市经济社会发展的公共出行系统。
从字面上理解，“公交都市”的出发点和落脚点是“都市”，也就是“城市”，创建公家都市，意味着建设以公共交通作为居民出行主要方式的城市交通模式和城市发展模式，强调的是如何全面、系统、综合的实现城市公共交通与城市协调发展，注重的是公共交通与城市发展和谐共存，注重低碳、节能、环保的城市发展思路；公交都市的另外一个深刻内涵是：改变传统的公共交通被动支撑城市发展，实现公共交通的引领和支撑下的城市发展模式，达到城市公共交通与城市人居、环境、功能、空间结构默契协调共存共促的局面。
“都市公交”的出发点和落脚点是“公共交通”，言外之意，“都市公交”代表的是城市交通系统的子系统之一，它与城市道路网、对外交通等子系统并列，强调的是公共交通系统的建立，是城市交通系统的一部分。“公交都市”的宗旨是实现城市公共交通系统与城市系统之间的和谐统一，是可持续的城市发展模式；“都市公交”自身发展仅仅是公交都市建设的一个方面，是可持续的城市公共交通系统。
由于“公交都市”与“都市公交”基本内涵不同，导致建设内容、实施策略和政策措施有所不同，但二者之间并非没有关联，公交都市包含都市公交，都市公交是实现公交都市的核心之一，也就是说建设公交都市不仅仅是建设城市公交系统。
2、由于侧重点不同决定了公交都市和都市公交的最终发展结果有所不同，但二者之间存在着辩证统一的关系。
从哲学上看，主体和客体是人类的实践活动和认识活动的两个方面，主体是实践活动和认识活动的承担者，客体是主体实践活动和认识活动指向的对象。根据这一哲学理论，“公交都市”的主体是建设和经营公交都市的实施者，“都市公交”的主体是城市公共交通发展建设的承担者，在主体方面，二者具有一定的重叠性，但实施策略差别较大，“公交都市”是在城市人民政府的统一领导下，各有关单位和全体市民共同参与下实现的，而从传统的观点来讲，“都市公交”是交通行业内部的工作，主要是由公共交通主管部门实施。“公交都市”的客体是建设公交都市；“都市公交”的客体是建设城市公共交通，结果是建成高效的城市公共交通系统，在认识客体上，二者之间存在不小的差别，“公交都市”不仅仅包括“都市公交”，而且还包括诸如土地利用、功能布局、交通系统等内容。
图1 公交都市主客体相互关系
主体和客体之间体现出实践关系和认识关系。实践关系是主体改造客体以及客体被改造的关系。在主体和客体的实践关系中，同时发生着认识关系。这是主体在观念上掌握和反映客体以及客体在观念上被掌握、被反映的关系。主体和客体不仅相互联系、相互制约、而且在一定条件下相互转化。人在改造世界的活动中，把自己的目的、愿望变为同主体相对立的客观实在即客体；同样，在主体反映和改造客体的过程中，客体移入人脑，经过改造成为人的思想、知识，或者在主体反映客体的过程中，使自然物成为人的工具，延长人的器官，直接从属于主体。从哲学辩证过程中可以看出：提高公交都市的认识普及面和加大公交都市的宣传，将会有效的改进人们对公共交通引导城市发展的认知，实现公交都市建设者与公交都市本身之间的相互促进，进而对推进全民建设公交都市具有重要的现实意义。
三、发展目标之辨析
公交都市的发展目标更为系统、全面，最终实现公共交通服务与城市形态、功能结构相互配合、相互默契和相互融合，建成最为高效、安全、环保、节能的城市，公交都市的形式并非一成不变的，它可以是多种形式的，公交都市的建设一定要因地适宜，不是千篇一律。相比较而言，都市公交的发展目标具有一定的片面性和局限性，其基本内涵决定了只能是公交系统自身。
1、国内城市公交都市发展目标
以北京为例，都市公交发展的目标曾经如下描述“争取到2008年，公共汽电车平均运营速度达到20公里/小时以上，准点率达到90%，建成区任意两点间公交可达时间不超过50分钟，公交分担率达到30%以上等”；公交都市的发展目标如下描述：“到2015年，北京中心城公共交通出行比例达45%。中心城内物流配送系统承担城市正常运行货运量的70%左右。形成“1-1-2”小时交通圈，即中心城内通勤出行时间平均不超过1小时，最远新城到中心城(五环路)出行时间平均不超过1小时，由市到环渤海经济圈中心城市出行时间平均不超过2小时。中心城交通拥堵指数控制在6左右。全市万车交通事故死亡率控制在2以下。机动车主要污染物排放总量低于2008年水平。”[1]
2、国外城市公交都市发展目标
（1）丹麦-哥本哈根
哥本哈根区域共有170万人口，其中城区人口约为50万，面积约为28000平方公里，哥本哈根城市协调发展的“指南针”是1947年确定的“手指形态规划”。用五条放射形铁路将区域内五个城市发展地带支撑起来，每个手指指向一个丹麦历史古镇，城市开发严格限制在轨道交通沿线两侧的走廊带内，手指之间保留大片开放绿地。城市围绕轨道交通车站周围发展，内部配置便捷的支线接驳公交，联同充分配合步行和自行车优先的道路资源配置。这样的城市空间布局和土地开发模式，既有利于城市土地高效利用，又能吸引更多市民乘用轨道交通。
图2 哥本哈根城市形态与轨道网络
哥本哈根公交都市具有以下几点特点：
城市的交通走廊都通过“手指形态”通向中心城区，有利于维持一个强大的中心城区，但也容易造成明显的潮汐性交通，解决的途径是布置更多的就业机会和公共服务产品到周边的卫星城。
城市新开发区域与市中心之间通过城市轨道交通系统相连接，方便地解决了新区到中心城区的出行便捷，但存在五指之间的交通联系困难，需要解决五指之间的公共交通连接，减少对中心城区的交通冲击。
这种集中发展模式提高了土地的利用效率，节省了大量公共基础设施的投资建设，作为分隔走廊之间的绿楔的保护有效地维持了良好的城市生态环境。
斯德哥尔摩是瑞典首都及最大城市，斯德哥尔摩被公认为公共交通与城市协调发展的典范。斯德哥尔摩大都市地区共有人口190多万，而斯德哥尔摩市，则共有居民80万，其中大约半数的居民生活在斯德哥尔摩的中心区，而另外半数的居民生活在周围的若干卫星城中，这些卫星城通过轨道交通系统与中心区联系起来，而斯德哥尔摩的公交系统则是一个以几条地铁线为主要干线的完整的区域性网络。
斯德哥尔摩的发展和建设借鉴了霍华德花园卫星城的设想。在过去的五十多年里，斯德哥尔摩由一个单中心的城市，发展为一个多中心的大都市。在这个过程中，斯德哥尔摩的地铁网络起了重要的作用，它决定了人们的居住方式和城市的发展形态。斯德哥尔摩最早的地铁线开通于1950年。按照当时制定的区域规划，斯德哥尔摩的发展是以原有市区为中心，而若干卫星城环绕其周围，这些卫星城由轨道系统与市中心相连。斯德哥尔摩城市随后的发展始终是按照这样的规划设想来运作的。斯德哥尔摩地铁的发展决定了城市的发展形态和人们的生活方式，沿地铁线高密度开发的卫星城是斯德哥尔摩人的主要居所。瑞典是世界最为富有的国家之一，其经济活动主要集中在大斯德哥尔摩地区，在那里私人汽车的拥有率在欧洲是最高的，但是，由于健康的城市模式和方便、发达的公交系统，超过半数以上的居民上下班不使用私人汽车而使用公共交通。
图3 斯德哥尔摩城市形态演变
一个富于远见的良好的城市规划决定一个城市的健康发展，而政府的政策不仅对城市的发展而且对人们的生活方式在很大程度上都可以起到至关重要的作用。斯德哥尔摩重视轨道交通为主的公共交通，通过放射状的区域轨道系统将新城镇与市中心相连。从战前的单中心城市转变成战后的以地铁为骨架的多中心城市，避免城市的无序扩张。支持土地使用与交通协调发展：地铁系统与新城协调发展，围绕轨道交通站点进行次中心和新城镇建设，属于典型的TOD模式。一半人口居住在市中心，一半居住在新城镇。次中心新城镇只有不到1/3的就业者居住在其工作的新城镇，新城镇的工作机会吸引了许多在外居住的人，产生了大量双向对流的通勤交通流，两方向的客流比例11:9。高质量的公共交通将人口岗位紧密联系，实现交通走廊上的居住工作平衡。
图4 斯德哥尔摩城市轨道系统
四、建设内容之辨析
受基本内涵和发展目标的约束，公交都市和都市公交的建设内容有所不同，公交都市的建设内容更侧重的是如何规划建设好城市，都市公交的建设内容侧重的是如何建设好公共交通系统。都市公交建设可以理解为一个系统的公共交通规划外加建设实施，常规的公共交通建设内容主要包括：公交网络、场站枢纽、发展政策等；公交都市的建设内容主要包括：土地利用布局、道路网络、公交系统建设、发展政策，下面详细介绍一下公交都市的主要建设内容。
1、城市土地利用布局与建设
在对城市各项基本条件进行全面分析的基础上，结合区域的自然地理因素，对各划分的区域的功能、空间发展走向、土地利用等所做的统筹安排，使城市能够向环境良好，条件优越、适宜的区域发展，各地块通过规划之后也能得到有序的分工协作，进而形成整体结构优化的城市用地格局。
2、城市道路网布局与建设
城市道路网是建设公共交通系统的基础，是完成公共交通运营的重要载体，根据《城市道路交通规划设计规范(GB 50220-95)》规定，城市道路网布局与建设的主要内容包括：城市道路网的形式和布局，应根据土地使用、客货交通源和集散点的分布、交通流量流向，并结合地形、地物、河流走向、铁路布局和原有道路系统，因地制宜地确定。
3、实施建设“公交都市”的三大体系
（1）公共交通网络体系
打造与城市用地结构与布局相协调，与发展轴向相一致的以轨道交通、BRT和公交专用道为骨干的大容量快速公共交通网络，与常规公共交通构成多层次、一体化的公共交通网络体系，提高公共交通的通达率、覆盖率、准点率。统筹优化各种客运方式之间、各种公共交通方式之间的班次配置，做到公共交通与其他客运方式的无缝衔接，健全步行和自行车等延伸服务系统。发展多种形式的特色公共交通服务，适应集中式就业、上学、就医、旅游、购物，以及偏远地区居民和行动不便人群等的出行需求。
（2）公交枢纽场站体系
围绕大容量快速公共交通网络，基本形成布局合理、衔接顺畅、能力充分、高效便捷的一体化城市客运换乘枢纽体系，包括城际枢纽、城乡枢纽和公共交通枢纽等方式。围绕一体化公共交通网络体系，建设城市公共交通停保场、停车场，首末站和港湾式停靠站等场站设施，系统建设城市换乘系统。在公共交通枢纽，完善各类服务设施。
（3）安全应急救援体系
建立公共交通安全监管体系，做到运输企业源头准入管理，健全市场退出机制；建立安全生产职业资格机制；建立公交车辆保养和维护机制；建立健全并严格执行轨道交通试运营基本条件评审制度和定期安全运营评价制度。建立公共交通运输应急体系，建设公共交通应急调度指挥平台；建设城市客运枢纽、公共汽（电）车、轨道交通日常运行状态和突发事件监测监控系统；建立公共交通，尤其是轨道交通应急演练机制。
4、开展重点领域四大试点工程
（1）公交专用道与大运量公共交通示范工程
以大容量快速公共交通建设为契机，加快公共交通专用道的设置，以及BRT和轨道建设，建成城市公共交通快速系统。城市建成区内双向六车道以上的道路，有条件的，设置公共交通专用道（路），公共交通优先车道设置率达到城市主干道的30%以上，建成有效衔接的公共交通专用道网络体系，研究实施非双向六车道道路公交专用道设置。加大公交专用道管理力度，公交车安装公交专用监控设备比重在80%以上，加大对违章进入公交专用道的其它车辆的监控和处罚力度。根据示范城市特点，建设不同类型的BRT系统，作为推广应用的借鉴。
（2）综合客运枢纽示范工程
——城际客运枢纽示范工程
重点建设集铁路、公路、民航、水运、轨道交通、地面公交和出租车等多种运输方式组合的综合客运枢纽。建成完善的综合客运枢纽公共交通集疏运体系，保障枢纽效能的发挥。实现不同客运方式班次的统筹编排，做到“无缝衔接”。
——公交换乘示范工程
建设以地铁、轻轨和BRT等大运量公共交通为主体，多模式、多层级的城市公共交通换乘枢纽；建设停车换乘（P+R）场站比例达到80%以上；围绕大容量快速公共交通网络的主要站点，合理设置自行车租赁系统，方便更多的人使用公共交通出行。
（3）智能公共交通示范工程
构建城市公共交通智能化系统，对公共交通基础设施、运输装备、运行状态、服务质量、财政投入和补贴等进行监管和评价。
——建设城市公共交通运行状态数据中心
制定统一的城市公共交通设施管理、公交系统运行状态、公共交通服务水平等信息标准体系，构建完善的数据采集体系，建设城市公共交通运行状态数据中心，包括公共交通基础设施、运输服务、节能减排、安全应急、财政扶持以及月度和年度数据等。
——建设城市公共交通运行监管与智能调度系统
城市公共交通运行监管平台。涵盖城市公共交通运行状态、发展水平、服务质量、绩效考核、安全应急和财政补贴等功能，具体包括城市公共交通数据库系统、城市公共交通综合查询统计分析系统，全行业公交车辆及驾驶员身份认证系统、运营企业信用管理系统、公共交通运营监管和应急指挥系、公共交通企业服务质量评价系统、城市公共交通财政补贴管理系统和城市公共交通能耗监测信息系统、城市综合客运枢纽协同管理系统等子系统。在建设城市公共交通数据库系统基础上，定期上传公共交通数据给上级城市公共交通运行状态数据中心。
公交一卡通系统管理平台。建设一卡通管理子系统、结算管理子系统、卡务管理子系统、集控管理子系统、自助查询管理子系统等应用，基于一卡通的涵盖轨道交通、公交巴士、出租车的一体化的收费和信息交换系统，以及城市级公共交通IC卡密钥管理系统。在有条件的情况下，积极推进跨市域公交“一卡通”的互联互通，扩大互联互通城市范围，提升城市公共交通的协同运行效率和服务能力。
城市公交与轨道交通智能调度与管理示范工程。建设基于GPS监控平台、车载3G视频监控和企业ERP系统的智能公交管理系统，实现智能调度，优化编制运营作业计划和配班计划，实现集中调度和实时监控，且为公交企业内部管理提供综合信息化服务；实现对重点区域公交视频监控。
——建设示范城市公共客运出行信息服务平台
在建立面向公众的客运信息服务体系的基础上，建设城市公共客运出行信息服务平台，实现向社会提供全方位、多方式、跨地区的一站式客运信息查询服务。重点开发面向网站和手机等多种终端形式的公共交通信息服务查询系统，包括地铁场站出行信息服务系统、地面公共交通出行信息服务系统、城乡一体化公交出行信息服务和综合交通枢纽出行信息服务，开发公共交通与其他客运方式的数据交换系统。
（4）低碳公共交通示范工程
推广使用新能源城市公交车，使用纯天然气、双动力和纯电动等城市公交车的比例在现有基础上提高5%以上，其他新能源公交车和出租车有实际投放。加大充电站、充电桩、加气站、停车场和修保养场等新能源车辆配套设施建设。
5、建立示范工程八大配套政策
（1）组织保障制度和机制
在人民政府的统一领导下，强化组织、协调和实施，为“公交都市”建设提供各方面的组织保障。城市人民政府和相关部门要统一思想、高度重视、周密部署、精心组织，切实做好示范工程组织实施工作，实施过程中，要加强领导，明确权责，统筹做好重大建设项目的前期工作和进度安排。建立健全公共交通发展的协调沟通机制，加强城市公共交通规划、设计、建设、运营、管理、维护等工作的统筹协调，发挥好各部门的职能优势，完善规划、用地、路权、财税扶持等扶持政策；要进一步完善城市交通管理体制改革，推进城乡客运统筹管理，为建设国家“公交都市”示范城市提供体制和制度保障。
（2）“公交都市”规划引导机制
城市人民政府组织编制《城市公共交通发展规划》和《公交都市建设计划》等相关规划，内容涵盖城市公共交通发展的战略目标、战略方案和发展政策等、公交都市阶段性建设目标、建设任务、发展政策与保障措施等。
（3）规范的投资和补偿机制
建立规范的政府补贴补偿机制，明确公共交通企业承担的公益性服务和政府指令性任务等社会职责，并给予一定的补贴和补偿。逐步完善规范化的公共交通补贴核算制度，实行严格的企业成本费用审计与评价，合理界定政策性亏损，实现财政补贴资金的精算化。对公交场站等基础设施建设，列入城市政府预算，确保场站设施建设及时到位。
（4）科学合理的票制票价体系
按照基于成本和质量的原则科学制定公共交通票价，根据车辆档次、服务质量、运送距离等，采用分段计价、分时计价、月票制、换乘优惠等多种票制票价。建立公共交通票价与运营成本和消费价格水平的联动机制，考虑城市劳动工资水平等具体情况适当调整公共交通票价，逐步形成既统一又灵活、多层次、差别化的价格体系，满足不同的公共交通出行需求。
（5）切实的公交用地保障机制
切实按照土地划拨目录，落实公共交通基础设施用地，建立以地方政府为主导的综合客运枢纽规划建设部门协调机制，解决规划建设衔接、建设用地等问题。
（6）建立健全法律法规和标准规范
按照国家公交都市示范工程中“管理更规范”的要求，在现有公交法规、规划及政策文件等基础上，借鉴国内外优先发展城市公共交通的成功经验，从规划、建设、管理等方面，加快建立确保公交优先发展的法规体系。
（7）建立公交都市实施绩效考评制度
城市要定期对公交都市示范建设进展情况进行总结，并编写年度进展情况报告；同时，建立国家公交都市建设示范工程绩效考核制度和上报制度，考评结果作为对实施情况监督检查和考评，并将考评结果作为确定下一年补助资金的重要依据。
（8）有效的交通需求管理策略
在大力发展公共交通的同时，按照出行者为交通方式选择收取合理费用的原则，示范城市研究制定提高小汽车使用外部成本的措施，如适当提高城市交通拥堵区域小汽车停放的收费标准，分时段征收停车费，提高车位费和交通拥堵收费等，引导小汽车合理使用。
五、结语
公交都市是城市公交优先发展战略的具体体现和实现途径，是都市公交的升华和延伸，公交都市策略的提出，更加明确了公交优先发展不是公交系统自身优先发展，也不是在城市交通系统中的优先发展，也就是说，不能孤立的去认识和建设都市公交，而应城市发展的角度、全面的角度发展公共交通，建设公交都市，这样才能真正落实公交优先发展战略。
[1]摘自：从“公交优先”到“公交城市”，第一视角。
来源：聚智凌云（原创）
责任编辑：左右铭
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