[遇见交通]公交都市建设之用地政策- 大数跨境

聚智凌云

2020-09-01

导读：一、前言城市公共交通设施用地是实现公共交通优先发展战略、建设公交都市的关键环节。如果把公共交通物理系统抽象成

一、前言

城市公共交通设施用地是实现公共交通优先发展战略、建设公交都市的关键环节。如果把公共交通物理系统抽象成点和线的话，那么公交场站就是点，公交线路就是线，就像城市道路是公共交通线路的载体一样，公交场站是公交客流交换和公交车辆停靠与保养的载体。公共交通设施用地对于公交线路的布设影响很大，没有科学合理的用地保障和场站设施布局，公共交通系统很难发挥效率。

城市公共交通用地主要包括场站用地、换乘枢纽用地以及公交专用道。场站用地指城市汽电车、城市轨道交通（包括有轨电车、无轨电车）等各类公共交通的停车场、保养场、车辆段、首末站和中途站等设施的用地。公共交通换乘枢纽是指不同交通方式客流交换场所，从用地功能布局来看，换乘枢纽可以分为两类，一是只有公共交通换乘功能的枢纽，二是集合商业、交通、娱乐等多功能为一体的复合型换乘枢纽，目前国内的公交枢纽主要为前一种。公交专用道是新形式的公交设施用地，是为了提高公交车辆运行速度而实施一项举措，属于公交系统独占资源。

城市公共交通设施用地的重要性不言而喻，在创建公交都市过程中，创建城市一方面要解决公交设施用地不足的问题，另一方面还要解决公交设施用地合理布局的问题。受城镇化快速增长，城市建设用地紧张以及房地产业在城市税收中的重要地位等因素的影响，城市公共交通设施用地供应不足的现象普遍存在，成为影响优先发展城市公交制约因素之一；再者，受公交线路布设复杂、线路分布广的影响，公交场站的设置也成为发挥公交运输效率的主要因素。探讨城市公交设施用地保障措施和提升公交设施用地使用效率，对于公交都市建设顺利开展具有重要意义。

二、现状与需求

国办发46号文《关于优先发展城市公共交通意见的通知》公布后，我国各级政府加大了对城市公共交通发展的重视程度和扶持力度，从国家到省，再到城市，出台了一系列的鼓励公共交通优先发展的政策，明确了公共交通设施用地优先、投资安排优先和路权分配优先等优先政策。46号文中对用地优先提出了合理规划设施场站和配套设施、加强城市交通换乘枢纽建设两项措施。其中合理规划设置场站和配套设施措施，明确将公共交通场站作为新建居住小区、开发区、大型公共活动场所等工程项目配套建设的一项内容，实行同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用；已投入使用的公共交通场站设施，不得随意改变用途。但不可否认，目前公共交通设施用地总量不足的状况并没有得到根本性扭转，仍然是国内城市普遍面临的额问题。目前城市公共交通设施用地主要存在如下几个方面的问题和现象，需要在创建公交都市时予以重视和解决。

1．场站用地普遍不足

我国城市公共交通基础设施建设历史欠账较多，公交基础设施用地保障不力，公交站点、场站、枢纽等设施建设滞后。由于缺乏公交场站等必要的基础设施，目前全国主要中心城市公交车辆进场率普遍不足60%，许多公交车辆只能在路边停靠，严重制约了城市公共交通的正常运营和健康发展。根据《2010年中国城市客运发展年度报告》，到2010年，全国公共汽电车场站面积达4495.6万平方米，其中保养场面积805.9万平方米，停车场面积3689.7万平方米，全国平均公共汽电车场站面积为95.5平方米/标台，而按照《城市公共交通场地设计规范》每标台公交车用地不小于200平方米的标准，可见我国城市公共交通场站设施缺口非常大。

图1 全国各省公共交通场站用地规模

2．法规层面规定不全面

公交设施用地政策法规在落实过程中存在不明确性。推进城市公共交通优先发展，需要优先保证城市公共交通设施用地，对规划划定的符合《划拨用地目录》的城市公共交通设施，应采用划拨方式用地，不得随意挤占城市公共交通设施用地或改变使用性质。然而2001年10月18日发布的中华人民共和国国土资源部令第9号《划拨用地目录》中规定，城市公共交通设施包括城市轻轨、地下铁路线路、公共交通车辆停车场、首末站（总站）、调度中心、整流站、车辆保养场。由于对综合运输体系建设考虑的不够全面，划拨用地目录中并没有包含枢纽用地，这就使得在枢纽用地在实际操作中难以实现。

法规不完整的另一个方面体现在城市用地的兼容性控制没有给出明确的条文，在我国城市规划相关的法律、法规和技术标准、规范中，土地使用的兼容性控制，在规划编制、实施与管理阶段都没有得到应有的重视。土地使用的兼容性控制在我国的规划编制、实施与管理上没有赋予应有的法律地位，更没有形成一个完整体系。城市土地使用兼容性规划的不完善是我国城市控制性详细规划管理失控的重要技术原因之一。

3．公交设施规划落实难度大

如前所述，我国城市公交场站等必要的基础设施滞后，造成许多公交车辆只能在路边停靠，在城市街道上掉头，带来很大的安全隐患，不利于运营组织，同时对城市交通运行造成较大影响。导致我国城市公共交通设施用地普遍不足的一个重要原因是城市相关规划落实力度有限。然而在实际操作的工作中，由于公交设施用地在与城市政府土地开发经济利益的博弈中处于弱势地位，城市政府往往注重城市短期的经济利益而舍弃公共交通的长远社会利益。有关调查显示，有的城市以前在市区规划建设的十几处公交转乘站、保养场，现全被政府收回用于其他开发，一些小型枢纽站也大部分被挤占。例如北京，根据《北京交通问题对策研究》报告，从1998年至2008年本市规划的132处公交场站，到2008年仅实现了52处。此外，城市建设、房地产开发还在不断挤占公交场站，仅2007年至2009年，被拆迁的公交场站就有21处，多数没有得到补充，对公交运营和线网布局影响很大。

三、经验借鉴

国内外国家与城市在保障城市公共交通用地设施方面做了很多工作，从法规约束、规划引导和模式创新等方面积累了一些经验，创建城市在进行公交都市建设中可以充分借鉴。

1.通过公交改革落实枢纽和公交专用道建设

20世纪初，韩国首尔实行了城市公交系统改革，在改革之前，首尔市交通事故居高不下、道路和停车设施过多地占用土地，土地资源变得越来越稀少。为了提高城市公交系统运输效率，首尔实施了全新的公交系统建设方案，改变了原有的城市发展理念、经营模式和管理模式等。在公交设施用地保障方面，通过建立换乘设施、红色禁停区域和中央公交专用车道，交通基础设施的改善使得公交服务显著提高。首尔市建立了更多的公交换乘站，通过缩短换乘距离，大大方便了公交乘客的换乘。一共有覆盖13条公交线路的142个车站附近划出了红色禁停区域，禁止停放社会车辆。这样缩短了乘客在车站所花费的时间，特殊的路面材料还可以防止乘客滑倒。首尔市政府计划在315个公交车站采用使公交车站易于识别的彩色路面。专用车道的规划包括在4个区域建设全长46km的中央公交专用车道，以及将现有的11条右侧公交专用车道延长到312 km。事实证明，在三大主要走廊，中央公交专用车道的使用至少使公交平均行驶速度提高了33%。由于公交汽车和其他社会车辆之间的干扰减少，相邻行车道中其他社会车辆行驶的速度也得到了提高。

图2 首尔的中央公交专用车道

图3 Cheongnyangni 换乘中心和Yeoido 换乘中心

首尔的公交改革有种物极必反的感觉，交通拥堵造成城市运行效率极为低下，促使城市管理者认识到首尔交通再发展下去就走投无路了，在这种情况下，城市管理者痛定思痛，决定颠覆原来的城市发展模式，全力构建和保障公共交通系统运行起来。

2.枢纽站点综合开发和配建公交首末站

谈到公共交通枢纽站点综合开发，必须得提国际上最为有名的香港地铁+物业开发模式，在这种模式下，香港地铁很好的解决了轨道交通建设大规模资金问题，同时还能够最大先大限度的提高土地开发强度和利用效率。香港在开发地铁时，同时向政府购得车站上方及附近土地的开发权，与地产商合作建设大型住宅、写字楼、商场、出售和出租获取巨额利润。到2005年底，香港地铁公司管理的住宅单位为54358个，商业及写字楼面积达56万平方米，物业发展利润迭61.45亿港元。地铁公司在商业上的巨大成功，使公司投资发展新线路有了充足的资金保障。无需政府投资，香港地铁事业也能良性循环。

2010年，哈尔滨市发布了《关于实施哈尔滨市城市公共交通基础设施规划建设管理规定的通告》哈交联［2010］3号文，文件规定：公共交通首末站及站内公交线路数量必须随建设项目的规划选址一并确定，涉及《哈尔滨市公共交通基础设施规划》中确定的公交首末站用地区域内的开发建设项目，在建设项目前期规划选址过程中应征求交通运输部门意见并符合一定的规定，如：城市规划区内，建筑面积在5~10万平方米的建设项目，在用地范围内，规划1~2条公交线路的首末站。而且，文件中还规定：新建的公交基础设施的拆迁成本及建设资金列入新建主体项目的总成本。建设项目中涉及到公共交通基础设施部分由市政府征收的相关配套费用及税费应予以减免。这样既解决了场站用地的问题，也解决了建设经费的问题。

香港和哈尔滨的例子可以看出，用地保障和建设资金保障，可以捆绑到一起实现，而且不需要财政支付这笔建设费用，而是给与一定的政策保障，扶持政策的重要性可想而知，联合开发、配建场站等政策是很值得公交都市创建城市尝试的。

3.立法保障设施用地和附属设施

在美国，城市公共交通的基础设施，包括先进的调度系统、厂房、场站及各种设备车辆等的投入全部由各级政府承担。由联邦、州、县、市政府全额无偿投入，而且数额巨大。在基础设施投入问题上，联邦政府负担45%，州政府负担37%，市政府负担18%，最大限度地保证公共交通发展规模。除了美国政府对城市公共交通基础设施的资金投入到位非常规范，时效性很强以外；美国通过立法来规范基础设施更新，美国如洛杉矶市的无线电调度系统，公交车辆的按期报废，以及纽约市的铰接车辆马上投入使用等等，都由政府立法，每年增置设备不断更新、不断完善、不断补充。

四、建议思考

对于公交都市建设工程，创建城市在公共交通设施用地保障方面需要做好两个方面的工作，一是公共设施用地规模的落实，二是实现设施用地的高利用效率。具体来讲，各级政府需要考虑探索做好如下几件事情。

1．立法保障用地落实

从目前我国城市公共交通发展存在的问题和国内外城市发展经验来看，从法律层面保证公共交通设施用地是最根本的解决途径，很多城市出现的公交用地被挪用等问题，就是由于缺乏强有力的法律法规作保障。国家层面正在征求意见的城市公交条例中明确提出“任何单位和个人不得非法占用城市公共交通设施用地”，这一点明确保证了城市公共交通专项规划中有关设施用地的落实，对于违法上述规定的人追究法律责任，另一方面，有了法律的保证还可以解决公交设施用地总量不足的问题。对于地方政府，应当以城市公交条例为依据，尽快落实城市公共交通规划，并按照设施规划方案落实各类用地。为了更多的体现地方特殊性，各省和创建城市可以根据国家城市公交条例，出台符合地方实际的法规，以更好的保障公交设施用地落实。

2001年国家发布的《划拨用地目录》已经与实际发展不相适应，目前我国已经进入综合运输体系建设阶段，客货运枢纽是体现综合运输的重要方面和手段，为此，需要国家对原有的划拨目录进行修编，将城市客运枢纽纳入划拨用地目录中，解决枢纽用地缺少落实依据的问题。

2．探索提高设施用地利用效率途径

提高枢纽场站用地单一交通功能的限制，是未来城市公共交通，甚至城市发展的趋势，我国土地资源有限，通过场站用地综合开发可以一方面有效提高场站用地的使用效率，另一方面还可以有效地解决城市公共交通运营企业资金不足的局面，使企业拥有自我造血功能，实现良性循环，解决城市公共交通建设运营资金不足的问题。具体来说，有以下两条途径可以探索。

（1）强化土地兼容性规划的落实

土地使用的兼容性是指土地使用性质的宽容范围，一般以“允许设置”、“有条件的允许设置”和“不允许设置”来表示，土地兼容性控制可以提高城市规划的弹性和活力。事实上，在城市控制性详细规划中经常会遇到一块用地多种用地性质混合布置的情况，这样布置是适应城市发展需要，利于土地综合开发的，但在实际操作过程中，有些使用性质不宜混合布置，因此，城市土地兼容性使用我国城市控制性详细规划与城市建设用地管理工作中的一项重要内容。

国标《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137 – 2011）中提到“具有多种用途的用地应以其地面使用的主导设施性质作为归类的依据。如高层多功能综合楼用地，底层是商店，2~15层为商务办公室，16~20层为公寓，地下室为车库，其使用的主要性质是商务办公，因此归为‘商务设施用地’。若综合楼使用的主要性质难以确定时，按底层使用的主要性质进行归类。”

上述两类情况实际上给出了进行土地综合开发，提高土地利用效率的基本依据，为此，公交都市创建城市应该积极探索城市土地兼容性规划和管理新思路，新举措，建立规范的土地使用兼容性控制的相关法规制度，以增强公交设施用地开发的综合性和利用效率。具体来说，土地使用兼容性控制在城市规划编制、管理与实施阶段应当形成一个完整的体系，并从法律地位、技术措施和操作层面上提供有效保障。在规划编制方面，建议将土地使用兼容性控制以强制性内容纳入总体规划和详细规划中，真正将土地使用兼容性控制落到实处。在技术手段方面，必须制定定量定性的土地兼容决策依据，从兼容原则、兼容标准、兼容方式等方面提出土地使用兼容性控制的思路与方法。在土地使用权方面，可以探索定向出让的模式，由公交企业作为投资建设管理主体，前提是保证过程的公开、公正和透明。

（2）出台扶持政策，保证公共交通设施用地和工程建设落实

公交都市创建城市可以探索出台公共交通基础设施与其他建设项目匹配开发的政策，强制一定用地功能和用地规模（如一定规模的居住用地、商业用地等）的建设项目必须配置公交首末站等基础设施用地，并且由主体用地的建设主体来执行公共交通设施的建设，落实公交设施用地和建设资金。

3．建立落实公交设施用地的监督机制

造成公交设施用地被挪用和改变性质的主要根源是监督机制不健全、不完善，监督力度极度薄弱。为此，公交都市创建城市首先要建立落实公交设施用地的监督机制，涵盖规划、建设、管理等环节，杜绝城市公共交通设施用地性质随意变更的现象发生，一旦出现违反操作行为，严厉惩罚。其次，建立城市公共交通设施规划建设的交通部门审批制度，在交通部门知情权的基础上，提高交通部门的监督权和审批权，对于没有按照有关规定配备公交设施用地及场站建设的项目不予审批，不准商业销售。第三、建立公示制度，对于规划落实的公交设施用地方案，要公开公示，提高透明性，公交设施建设过程接受全体市民的监督，保证用地设施规划的切实落实。

五、总结

用地和资金是公共交通行业正常运转的两大基础性保障，随着我国城镇化进程的加快，越来越多的人口进入城市，加大了城市公共服务基础设施的压力，在这种背景下，更需要加大城市公共交通设施用的保证力度，避免若干年后我国出现城市普遍拥堵的局面。创建公交都市过程中，努力保障公交设施用地利于公共交通运营服务的提升。但是各城市的实际情况不尽相同，制定公共交通设施用地保障制度要因地制宜，需要短期措施和长效机制结合起来，做到既能解决当前问题，又能满足未来可持续发展的需要。

来源：聚智凌云（原创）

责任编辑：左右铭

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