· 作者 ·
冯 奎
中国科学院地理科学与资源研究所研究员
国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员
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清华大学文化经济研究院
近年来，在多项政策红利支持下，特色小镇建设成为各方关注的焦点。有些地方找准自身优势，通过特色小镇建设找到了经济发展新动能；有些地方盲目跟风上项目，试图简单照搬其他地方或国外的经验，存在一定风险。
风 | 向
特色小镇大有可为
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关于特色小镇，前一两年的文章、讨论，很多都没有清晰界定，对特色小镇的优点讲得多，缺点讲得不充分，问题有所累积。特色小镇发展如果不能适时纠偏，到一定时候，国家有关主管部门会不会一声令下，不让搞特色小镇了？现在看，这个顾虑得到了化解。
特别是2017年12月，国家发改委会同当时的国土资源部、环保部、住建部联合发布了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，提出把特色小镇和小城镇建设作为供给侧结构性改革的重要平台，因地制宜、改革创新，发展产业特色鲜明、服务便捷高效、文化浓郁深厚、环境美丽宜人、体制机制灵活的特色小镇和小城镇，促进新型城镇化建设和经济转型升级。政府部门，包括中央的政府职能部门以及各个地方对于特色小镇都出台了很多政策给予支持。
这一系列政策的出台反映出的一个重要的风向是：特色小镇和特色小城镇大有可为。特色小镇在国家新型城镇化战略背景下提出，成为推进新型城镇化的一个重要抓手，通过发展特色小镇可以促进和带动农村地区经济发展，实现农民就地就业。
特色小镇面积不大，产业上小而强，体制上小而活，形态上小而美，功能上小而优。一个特色小镇，能够改善人们的居住环境，提供休闲娱乐的空间，使人们多了一个旅游的去处，且能吸引新经济在当地落户，改善区域投资品质和投资环境，解决当地就业，吸引中小企业和一些特色产业入驻，源源不断产生税收。为此，关于“推还是不推特色小镇”这个问题，经过不断的实践得到了肯定的答案。
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当前，我国经济社会发展正从高速增长向高质量发展转变，在特色小镇发展上，也要追求有质量的、健康的发展和规范的可持续发展，因此质量摆在第一位。未来是否还要按照1000、2000个特色小镇来推，已经不是主要问题，主要问题是有质量发展，建设高质量特色小镇。
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此前，关于特色小镇，国内讲得比较多的是浙江特色小镇模式。实际上，正是因为很多地方把浙江特色小镇可以学的和不可以学的一股脑儿地借鉴或照搬，才导致特色小镇发展出现了很多问题。
创新的理念可以学习，如何调动社会资本积极性的做法可以借鉴。但是浙江的特色小镇有它立足的基础，如历史条件、文化条件、产业条件等，与其他地方都不同。建议各地把自身的基础条件和理念等科学区分，因地制宜发展特色小镇。
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在我看来，最重要的是未来特色小镇如何合力推进发展，这是一个大方向问题。特色小镇应是一个合力推进的过程，应被放入多部门协调的机制当中。特色小镇发展中也应特别注意将小城镇和特色小镇进行有效区分，这是未来分别制定相关政策的基础。
我认为，未来特色小镇的风向会越来越清晰，在很长时间里，我们要有质量、高规范地推进特色小镇，强调特色小镇可持续、健康发展。
风 | 口
研判五个关键要素
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特色小镇和小城镇发展一定不能四处开花，只有在适宜的地点，它才具有高度的生命力。比如，大城市周边应是特色小镇发展的一个非常重要的地点；又如，可以依托现有的一些存量较好的发展空间发展特色小镇，如园中镇、镇中镇；再如，利用一些城市街区进行更新提升等。
实际上，科学的特色小镇是在条件较好的空间进行的一系列优化和提升，而不是抛弃现状条件，“在一张白纸上画又美又好的图画”。这是选择特色小镇风口这一个阶段要把握的重点。
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具体地讲，旅游小镇有没有风口？体育小镇有没有风口？我认为这只是一个简单的产业经济分析，产业经济分析只有落到特定的空间、地点上才具有意义，我们不能把简单的产业经济分析套到小镇上。
波特提出的集群经济理论对实际的工作非常有指导性。实际上，他当时强调了地理空间的意义。他讲的就是在一个空间内，围绕着一个产业，相关联的机构集聚在一起。当然，他将空间做了很多扩展。
我们今天分析特色小镇时，非常强调小空间里那些有潜力的产业的集聚，因此非常强调在一个特定的地点、过去有发展的基因、现在有发展的条件、未来有巨大的发展空间和潜力，非常强调产业和地点相结合，强调多元要素的集合。
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它是政府部门的风口、企业的风口，还是什么相关部门的风口？在我们看来，这是一个联合创造生产力的风口，是大家协同合作的风口，所以非常强调政府和企业的有效合作。如果我们只强调企业的作用，让企业作为主导，那么很可能对它的长远要求兼顾不够；但如果我们将这项工作交于政府，有可能出现产业支撑不够的危险。所以在这方面，我认为应该是一个联合创造生产力、联合发展的问题。
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特色小镇有各种各样的组团形态，涉及各种各样主体之间连接和联合的形态。有些地方强调特色小镇的发展，有些地方强调小城镇和特色小镇互相补充、相互衔接的发展，如上海金山枫泾镇就是若干特色小镇互相结合的局面。
广义上讲，特色小镇很有可能在大城市周边以小镇群的方式出现，尤其交通、通讯强化了小镇群这样一种形态。特色小镇要密切地和核心城镇、交通枢纽进行结合，和现有的产业创新高地进行结合，这也意味着特色小镇发展越来越强调它在区域协调发展中的作用。
实际上，最近出台的几个文件和报告，都在把特色小镇放在区域协调发展的背景下讨论。我认为，特色小镇应该放在区域协调发展的背景下，以协调、协作、协同、联合的形式来取得生命力，不能孤立于各类城镇的体系、区域发展的体系之外。
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前两年，大家误以为特色小镇只能辉煌一两年，纷纷想要抢占这一战略高地，所以，很多地方的特色小镇出现了“泥沙俱下”的局面。
特色小镇应是在长远发展过程中不断展现出来的战略机遇。因此，我认为，地方政府部门应结合长远发展，制定一个较长时间的路线图。对企业来说，原先误认为要迅速抓住的所谓黄金窗口期、要抢占的地点，也可做适当调整。判断黄金窗口期应该更加冷静、理性。
风 | 险
科学把握各类风险
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有些特色小镇的发展过程中存在一系列问题，这些问题虽然看起来只是局部问题，但是这些局部问题有可能导致宏观政策层面对特色小镇发展的误判。为避免局部发展、受到打击的特色小镇与特色小镇的整体发展态势被混为一谈，应、有效合理区分特色小镇的风险情况。我想，这一点对特色小镇具有一定的警示意义。
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一些地方政府大包大揽，把特色小镇作为融资平台来打造，希望利用特色小镇扩大当地固定资产规模，推动GDP增长，甚至还出台了特别考核，形成一哄而上的局面。
很多特色小镇都是前一年、前两年进行规划建设的。近两年，我们的宏观经济环境发生了很多重大变化，在高质量发展的新要求下，以往我们赖以支撑的发展基础条件可能发生变化。因此，地方应重新评估债务现状，重新评估未来发展的财力基础，警惕债务过度的风险，尤其国家明确要求，债务超过警戒线的地方不能再通过政府债务平台推进特色小镇建设。企业实际上也面临着资金疏解的问题，所以要警惕债务过度。
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很多房地产企业转向做特色小镇，原因可以理解。但是，我们不能将房地产和房地产化混为一谈。房地产化指的是，特色小镇没有明确的产业支撑，收入来源基本依靠房地产。这样一来，地方政府会被带到泥沟里去，最后使这盘棋彻底失败。
目前，特色小镇最大的风险之一就是房地产化。房地产化的风险又会滋生低质量规划风险、可持续运营风险和金融风险等。很多房地产企业转向做特色小镇，但缺乏对特色小镇概念和内涵的理解，缺乏产业运营能力，对生态环境和社会发展的认识也不够充分，仅把特色小镇项目当作房地产开发项目。
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特色小镇还存在能力内存不够的风险，也就是各地对特色小镇发展的各种挑战缺乏有效应对。特色小镇将产业上升为产业与区域相结合的空间，这个空间要求多要素、多主题，是一个创新程度极高的空间，门槛比以往的许多发展空间要高得多。然而，以往我们对此有很大误解，认为特色小镇门槛很低，主题介入过多、过度。
地方政府想通过特色小镇发展自己的产业，但如果吸引不来产业，小镇可能会变成空城。从国家发改委起初的设想来看，应先有产业再有小镇，通过产业聚集来规划建设小镇，再吸引人口，这是比较良性化的模式。但现实中反过来了，地方政府寄希望于通过小镇来吸引产业，然而产业能否来，是个未知数。
在我看来，我们现在最大的风险是对风险没有认识，或认为小镇的风险存在于未来，没有认识到所有未来的风险都是现实，是“种子”。因此，我们要高度重视风险问题，特别要把未来的各类风险放到当前进行考量，这是提升特色小镇发展质量的重要方面。
专 | 访
未来重点是培养内生动力
记者：近年来，全国建设特色小镇的热潮中出现了一些“跑偏”现象。您认为目前的“跑偏”现象主要有哪些？原因是什么？
冯奎：特色小镇建设“跑偏”现象主要有五个方面：
一是追求特色小镇数量，忽视质量。
二是短平快地建成特色小镇，甚至盲目发展，忽视了特色小镇发展的应有条件。
三是一些地方政府“赤膊上阵”，忽视了对企业主体的培育，且市场机制运用不够。
四是“大干快上”的苗头在特色小镇开发建设领域有所体现。
五是一些地方出现了房地产化倾向、出现了政府债务过高的风险。
出现这些现象的主要原因有三方面：
一是对建设特色小镇概念认识不清，内涵把握不准，致使不少企业与政府部门误认为特色小镇门槛低，这个领域好进入、易发展。
二是地方政府政绩工程的思想作祟。
三是政策层面缺少应有的指导。
记者：3月中旬，国家发改委印发《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》，提出将对403个全国特色小城镇、96个全国运动休闲特色小镇开展定期测评和优胜劣汰。您认为这一举措透露了什么信号？
冯奎：这是在为特色小镇的建设“降温”“吹冷风”。特色小镇这个概念最早是从浙江讨论起来的，按我们对浙江特色小镇的理解，它是一个发展空间平台，融合产业、城市、人文、景观、旅游等多种功能于一体，形成令人向往的优美风景、宜居环境和创业氛围。
在特色小镇的实际建设过程中，有一些变成了房地产开发项目，违背了特色小镇的初衷。从经济社会的角度来看，这属于严重的资源浪费。另外，一些地区的基础设施和生态环境达不到建设特色小镇的要求，但是为了“戴帽子”，一股脑地申请成为特色小镇，出现了一哄而上、定位雷同的噱头等问题。
问题的根源在于，一些地方只看到了特色小镇的“名”与“形”，却没有把握或回避了特色小镇的“神”与“魂”，发展模式没有实现根本转变。
未来特色小镇如何实现可持续发展？我认为，中国特色小镇已经度过了初级阶段，未来一定要培养内生动力。所谓内生动力，包括特色小镇内在的产业、运营能力及与当地部门、社区的互动联系能力。最终，特色小镇要发展出基于自身、基于内部的发展动力和驱动要素。
记者：特色小镇建设的重点和难点都在“特色”。您认为各地建设特色小镇，如何真正做到有特色？
冯奎：无论是特色小镇还是特色小城镇，“特”是灵魂，究竟是镇不是镇，则并不重要。但特色到底是什么呢？可能是当地的特色景观，也可能是当地惯有的特色产业。如果在某个地区，这些都是全省唯一或全国唯一的，那就可以称得上是特色。
从产业上讲，如果一定要有定量标准，按经验来看，主体企业、主体产业或主体产品，起码应占四五成或以上份额。从人文或景观上讲，要有体现当地历史文化的建筑、活动场景等。浙江等地还规定，特色小镇都要建成3A级以上旅游景区，旅游类特色小镇则要按照5A级旅游景区标准建设。
特色小镇要“行得通”和“看得见”。“行得通”指一个地方发展特色小镇，符合我们所讲的过去有基因、现在有条件、未来有空间，符合产业转移规律，符合产业区位选择规律，符合融合发展规律。“看得见”指产业能找到根，能找到延续多年发展的一种基因。
很多人没有看到这些，所以制定政策时会盲目照搬。别人搞基金小镇、机器人小镇、电商物流小镇，就跟着效仿，这样的“平移”是因为没有看到浙江特色小镇发展的诸多前提条件，没有看到基因和历史的积淀。
记者：旅游特色小镇已经在全国铺开。特色小镇在旅游发展中起什么作用？全域旅游背景下，特色小镇发展有什么应对策略？
冯奎：特色小镇建设助推了旅游业的发展，为旅游业开拓出一片新天地。通过建设类型多样、特色鲜明的特色小镇，游客出游有了更多选择，游客的多样需求能够得到满足，旅游产品开发者在设计开发旅游产品时，也会不断转变思想、推陈出新。
2009年，我曾参与河南嵩县的发展战略规划，当时就是将旅游作为这个区域的总体发展战略，建议这个地方围绕旅游以及相关产业进行理念表达、政策表达、投资表达、形象表达，通过旅游带动相关产业发展，带来基础设施改善、投资环境提升、区域影响力增强。现在应当说这类县区越来越多了。
“旅游+”是全域旅游的重要内容。旅游与绝大多数产业类型都可以结合，衍生出新的产业类型。旅游+渔业，可能就是休闲渔业旅游，就能建休闲渔港小镇；旅游+滑雪+会议，最后出来个著名的达沃斯小镇，每年都有世界经济论坛年会在那里召开。在全域旅游背景下，景点旅游向区域、城市或小城镇全域旅游转变。一批有条件的地方率先启动全域旅游市县的规划建设，其中会有一批立足于旅游的特色小镇应运而生。全域旅游是区域基础设施建设提升的重要契机，特色小镇可以分享红利，发展成本可能因此降低。同时，在全域旅游背景下，特色小镇可以利用两张品牌，一是区域（全域）品牌，二是自身（特色）品牌。比如，一个特色小镇可能会因处于运河精品景观带而获得较高关注。
看了积极方面的影响，也要看到可能不利的方面，如：全域旅游刺激了旅游型特色小镇规划建设，但过剩的风险在累积；“旅游+产业”成为发展选择，也容易出现“弱弱联合”的困局。如果旅游不专业、产业不强壮，两两相加的路径不清晰，可能陷入困境。
全域旅游带来了很多机遇，许多特色小镇跃跃欲试。我的建议是，我们要站在3年、5年后来设想定位、描绘可能出现的情境；要站在100公里、200公里甚至更远的高度看待全域旅游的大区域、大背景，再确定方向；要找一批反对派来帮助我们策划全域旅游背景下的特色小镇发展。大家敞开来，天马行空地想，但要皱起眉头算，最后一起乐乐呵呵合作发展。
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