关于依法确定给集体经济组织使用的国家所有草原和集体所有草原实行承包经营制度有关问题政策法规解读
草原作为农用地的一种，《中国华人民共和国草原法》（以下简称《草原法》）和《中国华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）对其都有明确的经营方式，即实行承包经营制度。草原由于有其自身的特点，所以它与耕地有很大不同，草原法对其承包经营管理制度也有不同的方式和期限。《黑龙江省草原条例》根据《草原法》《农村土地承包法》的规定对草原的承包经营制度、承包方式、承包期限、承包发包、承包合同、承包原则、承包程序、草原承包费、承包继承、承包经营权流转、承包方的义务、承包监督等作出了比较明确的规定。
《黑龙江省草原条例》第二十二条 依法确定给集体经济组织使用的国家所有草原和集体所有草原，实行承包经营制度。
国家所有草原使用权的转让应当经过县以上人民政府批准，收回原草原使用权证，重新核发草原使用权证。
【释义】 第一款，规定了依法确定给集体经济组织使用的国家所有草原和集体所有草原实行承包经营制度。
按照《宪法》和《草原法》规定，除法律规定为集体所有的草原外，草原一律为国家所有，国家所有的草原可以确定为集体经济组织和全民所有制单位使用。我省各集体经济组织使用的草原大都属国家所有依法确定给集体经济组织使用。发包主体发包草原，前提是依法确定为草原，拥有草原的所有权或使用权。权属存在纠纷的草原，应在纠纷问题解决后再行发包。未确定为草原的以生长草本植物为主的土地，其发包行为不受有关草原法律法规的调整。
第二款，规定国家所有草原使用权的转让应当经过县以上人民政府批准，收回原草原使用权证，重新核发草原使用权证。草原作为土地的组成部分其使用权可以依法转让，但是，必须经过一定的审批程序。集体所有的草原使用权的转让，双方应当签订转让协议，规定转让的期限；国家所有的草原使用权转让，由转让方向县以上人民政府（确权发证机关）提出转让申请，经批准后，收回其核发的原草原使用权证书，给予受让方重新核发草原使用权证书。草原使用权的转让，不得改变草原的使用性质，不得通过转让，将草原转为其它农用地和建设用地，转让的期限不得超过转让方剩余的使用期限。草原使用权转让后，在转让期内，转让方不再拥有占有、使用和收益的权利，而受让方则拥有占有、使用、收益的权利，并依法承担其应尽的义务。
第二十三条 集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。其承包期限为三十年至五十年。
【释义】 由于集体所有的草原由该集体经济组织内的农民集体所有，国家所有依法确定集体经济组织使用的草原由本集体经济组织内的农民集体使用，其经营、管理由集体经济组织代表本集体经济组织内的全体成员行使，因此，集体经济组织内的每个成员，都享有承包经营本集体经济组织所拥有或使用的草原的权利。而且可以承包经营三十年。这是《农村土地承包法》和《草原法》规定的基本制度。
所谓家庭承包，就是以本集体经济组织内部的农户家庭为单位、人人有份的承包，农户家庭作为承包方签订承包合同，取得草原承包经营权；联户承包是指本集体经济组织内的两户以上家庭联合承包经营一块草原，同时并未否定家庭承包和联户承包以外的承包方式，但是，无论采取何种承包方式，其承包方案均应当经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
关于草原承包期限，参照《农村土地承包法》的规定，确定为三十年至五十年。
第二十四条 集体经济组织内部无人承包的草原，经过集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，可以采取公开竞价招标等方式承包。其承包合同应当约定双方的权利义务、承包期限和违约责任等。
在承包期内，承包方违反法律、法规规定使用草原或者不履行合同规定义务的，发包方可以终止或者解除合同。
【释义】 第一款是关于对外承包应履行的程序、承包方式及承包合同内容的规定。规定：“集体经济组织内部无人承包的草原，经过集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准，可以采取公开竞价招标等方式承包。其承包合同应当约定双方的权利义务、承包期限和违约责任等”。对外承包应履行的程序有两项，二者缺一不可。一是必须经过集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；二是必须经过乡（镇）人民政府批准，其中集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意是乡（镇）人民政府是否批准对外承包的前提条件。经过批准的对外承包，其签订的承包合同必须约定双方的权利义务、承包期限和违约责任等。
第二款是关于对外承包合同终止或解除的规定，规定：“在承包期内，承包方违反法律、法规规定使用草原或者不履行合同规定义务的，发包方可以终止或者解除合同”。对外承包可以依法终止或者解除合同，收回草原的承包经营权。而终止或者解除承包合同的前提条件是承包经营者在承包期内不履行合同约定的义务。如承包经营者在承包期限内对承包经营的草原在利用、管理、建设中未违反法规、法规规定使用草原或者履行合同约定的义务，发包方不得终止或者解除承包合同。这就需要发包方和承包方在签订承包合同过程中必须对双方的权利和义务做出详细、具体的约定，能量化的尽量量化，防止双方在履行合同过程中出现不必要的纠纷。
第二十五条 集体所有的草原和依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由使用该草原的集体经济组织发包。
承包经营草原，发包方和承包方应当签订草原承包合同。草原承包合同样式应当统一，由省草原行政主管部门公示。
【释义】 关于草原的发包方，《黑龙江省草原条例》规定了集体所有的草原和依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由使用该草原的集体经济组织发包。即由拥有该草原所有权或使用权的集体经济组织发包，没有集体经济组织的，由村民委员会代为发包。
发包方发包草原，应当和承包方签订书面草原承包合同。草原承包合同是明确发包方、承包方的权利义务关系并具有法律效力的文书，是承包方依法承包经营草原的合法依据，是约定当事人双方权利义务的重要凭证。《黑龙江省草原条例》规定了“草原承包合同样式应当统一，由省草原行政主管部门公示”。各集体经济组织在发包草原时，应当使用省林业和草原局制定的草原经营承包合同样式。
第二十六条 草原承包经营应当实行有偿使用和生态效益优先的原则，鼓励适度规模经营。
本集体经济组织成员可以依法行使承包或者放弃承包草原的权利。
承包方案应当经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
【释义】 关于草原承包原则的规定。
1.有偿使用的原则。农村集体经济组织使用的草原有集体所有和国家所有确定集体经济组织使用两种形式，并以后者为主要形式。无论是何种形式，都实行有偿使用制度。
2.生态效益优先的原则。草原不但为畜牧业提供饲草，还具有保持水土、净化空气、调节气候等重要生态作用。
3.适度规模经营。通过发展适度规模经营，为解决狭小分散经营存在的弊端，促进草业向现代草业发展，是草原承包经营发展的方向。
4.平等行使承包草原的权利。一是进一步明确本集体经济组织成员可以平等行使承包草原的权利。二是明确了本集体经济组织成员可以自愿放弃参与草原承包的权利。
5.承包方案应经大部分成员同意。承包方案应当经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。
第二十七条 草原承包应当按照以下程序进行：
（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；
（二）承包工作小组依照法律、法规规定拟订承包方案；
（三）召开集体经济组织成员的村民会议或者村民代表会议，讨论通过承包方案，并将承包方案公示七日；
（四）拟定草原承包合同；
（五）依照承包方案公开组织实施草原承包，并签订承包合同。
发包方负责在十五日内将签订的承包合同报市、县草原行政主管部门备案，草原行政主管部门发现承包合同有违法或者违反本条例规定的，应当修订。
【释义】 按照《农村土地承包法》承包应公开、公平、公正的要求，根据各地草原承包的实践，草原承包应当遵循以下程序：
1.选举产生承包工作小组。草原承包必须由集体经济组织成员选举产生承包工作小组，负责承包的具体工作。成员候选人的具体推行办法，各地可以根据具体情况和集体经济组织成员的意见确定。
2.拟订承包方案。承包工作小组产生后，主要任务之一就是拟订承包方案。应当严格依照《草原法》、《农村土地承包法》及《黑龙江省草原条例》等法律法规的规定和要求，拟定承包方案。承包方案应当包括发包草原的面积及位置、发包草原的时间和地点、参与承包者报名时间及地点、草原承包的方式、草原承包的年限、草原承包费的确定、承包经营草原应承担的权利和义务等，法律法规已有规定的，承包方案不能违反法律法规规定。承包方案拟定后应在集体经济组织范围内公布。
3.讨论通过承包方案。承包方案公布后一定时间，应当召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论、通过承包方案。依照本条例第二十六条规定，草原承包方案经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意方可通过。承包方案通过后，应当将承包方案在本集体经济组织内公示七日，使本集体经济组织成员充分了解掌握承包方案的内容，并严格按照承包方案开展草原承包工作。
4.拟定草原承包合同。草原承包方案通过后，承包工作小组或集体经济组织、村民委员会根据省林业和草原局公示的草原承包经营合同样式，拟定草原承包合同书。草原承包合同书应当包括承包双方的名称和住址、承包草原的坐落、四至界限、面积、等级、利用现状、承包期和起止日期、承包草原用途、应交纳的草原承包费金额、双方的权利、义务和违约责任等，草原承包合同不能违反法律法规规定。
5.组织实施草原承包，签订草原承包合同。草原承包合同拟定后，承包工作小组汇同集体组织组织或村民委员会按照承包方案规定，组织发包草原，并由发包方与承包者签订草原承包合同。发包方的代表通常是集体经济组织或村民委员会的负责人（村民委员会主任）。
6.备案承包合同。草原承包合同签订后，发包方必须在十五日内将签订的承包合同报所在地的县或市草原行政主管部门备案，这是发包方必须承担的一项法定义务。草原行政主管部门对草原承包合同主要采取事后监督方式，对发包方备案的草原承包合同依法进行审查，在审查的过程中如发现草原承包合同不完善，存在违反法律法规规定的，应当按照《黑龙江省草原条例》第三十二条规定及时提出改正意见，发包双方应当按照草原行政主管部门依法提出的改正意见对已签订的承包合同进行修订，确保了草原承包合同的合法性。
第二十八条 承包方向发包方交纳草原承包费。草原承包费应当根据草原前三年的平均产量、质量、位置等因素合理确定，并经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。
依法确定给集体经济组织使用的国家所有草原的承包费，按市、县百分之二十、乡百分之二十、村百分之六十的比例分别使用，全额用于草原保护和建设。
【释义】 《黑龙江省草原条例》第二十六条详细介绍了草原承包有偿使用的原则。草原承包经营者理应向发包方交纳草原承包费。采取家庭承包、联户承包的，草原承包费一般是在签订草原承包合同时一次性交纳第一年度的草原承包费，并在第二年的此时交纳下一年度的草原承包费，以此类推。采取其它方式承包草原的，也应尽量采取上述交费方式，以减轻草原承包经营者的负担。
草原承包费的价格，应当根据草原前三年的平均产量、质量、位置等因素由草原承包工作小组评估，提出承包费价格，提交经集体经济组织成员的村民会议讨论，经三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意后通过。采取招标等方式承包的，应确定竞价的底价；采取家庭、联户等方式承包的，应确定其最终收费价格。
集体所有草原的承包费，由集体经济组织收取并使用。国家所有确定集体经济组织使用的草原，考虑该资源的所有权是国家所有，其草原承包费应体现国家和集体的利益。为加快草原改良建设步伐，解决国家草原建设资金投入不足问题，《黑龙江省草原条例》规定依法确定给集体经济组织使用的国家所有草原的承包费，按市、县草原行政主管部门百分之二十、乡级人民政府百分之二十、村集体经济组织百分之六十的比例分别使用。草原行政主管部门和乡级人民政府使用的部分，可以由发包方直接收取后上交，也可以按草原承包合同的约定，由草原行政主管部门或乡级人民政府直接向发包方收取。无论是草原行政主管部门、乡级人民政府，还是村集体经济组织，其使用的国家所有确定集体使用的草原承包费都要全额用于草原保护和建设。
第二十九条 草原承包经营权通过竞价招标等方式取得的，该承包人死亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包。
【释义】 《黑龙江省草原条例》第二十三条、二十四条规定了草原承包方式。不同的承包方式，其继承人的含义不同。一是以家庭等方式承包草原，是以户为单位取得草原承包经营权，其承包人是一个家庭。承包期内家庭的某个或者部分成员死亡的，草原承包经营权不发生继承问题。家庭成员全部死亡的，本集体经济组织成员应当收回，并重新发包。但是，承包人在承包期间投入等带来的应得收益，其继承人可以继承。其二，以招标等方式承包经营草原，承包方一般是以个人名义来承包。在承包期内，承包人死亡的，其家庭成员等可以继承承包经营权，继续承包；家庭成员不愿意继续承包的，承包经营应的承包收益可以继承。
第三十条 草原承包经营权受法律保护。
承包方可以依法按照自愿、有偿的原则，采取转包、出租、互换、转让方式流转，并由双方当事人依法签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换方式流转的，应当书面通知发包方。
【释义】 第一款是草原承包经营权的保护。承包经营者依法取得承包经营权后，具有依照法律法规规定和承包合同约定自主使用、经营所承包的草原，并获取收益的权利。依法取得的草原承包经营权，受法律保护，除《草原法》第十三条第二款规定的个别调整外，任何单位和个人不得擅自变更草原承包经营权；除依照法律法规规定和承包合同约定依法终止承包合同外，不得擅自收回承包经营权；不得干涉承包方的承包经营自主权；不得干涉承包经营权的合法流转。对侵犯承包经营者合法权益的，承包经营者可以通过调节解决，调节不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或直接向人民法院起诉。
第二款是草原承包经营权的流转的规定。在承包期内，承包经营者有权依法自主决定承包经营的草原是否进行流转，采取何种方式流转，流转给谁，任何单位和个人不得违背承包经营者的意愿，搞强迫命令、行政干预，阻碍承包方进行草原承包经营权的流转。在承包经营权流转的过程中，承包者可以在转让中获得收益，所得收益受法律保护，任何单位和个人不得擅自截留、扣缴。条例规定了转包、出租、互换、转让四种流转方式。采取转包、出租方式流转，由双方当事人依法签订书面合同，并书面通知发包方。这种方式流转并不改变发包方和承包方原签订的承包合同，承包方仍要承担合同约定的义务。采取互换方式流转的，应当书面通知发包方，并及时办理承包合同变更手续。采取转让方式流转的，必须经发包方同意后才能进行。转让是指承包者将草原的承包经营权转移给他人，转让后原承包者不再拥有草原承包经营权，不再承担相应的权利和义务。按照《草原法》规定，草原承包经营权转让的受让方必须具有从事畜牧业生产的能力，能够履行草原保护、建设和按照合同约定的用途合理利用草原。无论采取何种方式流转，其流转期限均不能超过其承包的剩余期限。
第三十一条 承包方应当按照法律、法规的规定保护和使用草原，严格履行承包合同约定的义务并承担相应的违约责任。
【释义】 第一，承包方应当按照法律、法规的规定保护和使用草原。承包方取得了草原承包经营权后，虽然有自主经营的权利，但其经营受法律、法规及承包合同的约束，承包方在使用草原过程中不得违反法律、法规规定，否则将承担相应的法律责任。
第二，承包方应当严格履行承包合同约定的义务。承包方对所承包的草原享有占有、使用和收益的权利，并受法律保护，与此相对应，承包方应承担相应的义务，所有这些义务，承包方在履行合同过程中必须严格履行，否则将承担相应的违约责任和法律责任。
第三，承包方不履行合同义务或者履行义务不符合合同约定，即构成违约行为，应当承担违约责任。这里的不履行合同义务，是当事人有条件履行而拒绝履行；履行义务不符合合同约定，是指虽有履行行为但未按合同约定的条件履行，履行不符合合同要求。对采取家庭承包方式取得承包经营权的，发包方可以按照《合同法》规定的继续履行、采取补救措施、赔偿损失以及支付违约金、定金责任等五种承担违约责任的方式，要求承包方承担违约责任；对于对内非家庭承包方式取得承包经营权的，发包方还可以按照合同的约定终止合同；对本集体经济组织以外以招标等方式取得承包经营权的，发包方可以要求承包方按照《合同法》的规定承担违约责任，也可以根据《黑龙江省草原条例》第二十四条规定，终止或解除合同。
第三十二条 县以上草原行政主管部门应当对草原承包活动进行监督指导，对承包活动违反本条例规定或者合同内容不完善、不符合法律法规规定的，应当提出限期整改意见。
【释义】 第一，县以上草原行政主管部门应当做好草原承包活动的指导工作。在开展草原承包的过程中，草原行政主管部门要及时对草原承包活动进行指导，使承包活动符合《农村土地承包法》《草原法》《黑龙江省草原条例》等法律法规的规定。
第二，县以上草原行政主管部门应当做好草原承包监督工作。一是对草原承包活动监督，对不符合规定的，提出整改意见，责令发包方限期整改；二是对草原承包合同进行审查。提出限期整改意见。依法确定经集体经济组织使用的国有草原的草原承包活动，发包方对县以上草原行政主管部门提出的整改意见拒不整改的，草原行政主管部门可以提请确权发证机关收回其使用的国有草原使用权。
来源：黑龙江省林草局