城市更新·大家谈
“城市更新·大家谈”专题栏目旨在搭建交流平台，汇聚多方智慧，持续探讨城市更新的实践路径与前沿思考。本专题聚焦第四届北京城市更新论坛，解读政策动向与实践经验。让我们跟随专家视角，共同探索城市焕新的路径与未来。
2025年9月28日上午，第四届北京城市更新论坛“政策交流研讨”在海淀区中关村国际创新中心成功举办。活动以“携手—高质量城市更新”为主题，向社会各界传递改革的动向，宣传实践的经验。会上，中国城市规划设计研究院副总规划师董珂围绕中央城市工作会议及城市高质量发展意见精神进行了深入详细的学习。
中国城市规划设计研究院副总规划师
董珂
非常荣幸能跟大家做这样一个交流，以下从我个人角度谈谈对这次中央城市工作会议的学习体会。2025年中央城市工作会议是新中国成立以来五次国家层面城市工作会议中规格最高的一次，在当前的发展阶段具有重要意义。
一、把握历史方位
（一）城镇化正从快速增长期转向稳定发展期
2015年，我国城镇化水平为54%，刚刚超过1/2，当时的判断是我国正处城镇化快速发展的中后期；人均GDP约7500美元，很重要的话题是如何跨越中等收入陷阱。
2025年，我国城镇化水平达到67%，刚好到2/3，人均GDP达到13500美元，按照联合国最新标准已接近中等收入国家水平。一方面，基本跨越中等收入陷阱；另一方面，城镇化增速明显下降，从2011—2020年城镇化年均增长1.39个百分点，到2021—2024年下降到0.78个百分点，预计“十五五”期间下降到0.7个百分点左右，预计2035年城镇化水平“达峰”，稳定在75%左右。因此，重要的判断是“城镇化正从快速增长期转向稳定发展期”。
2022年开始，我国的总人口已达峰，城镇化增速逐年下降，同时人均城镇住宅面积已接近40平方米左右，因此我国的城镇用地增量需求逐步下降；同时，我国的资源环境紧约束日趋明显，国土空间规划对增量城镇建设用地指标提出了严控要求，因此我国的城镇用地增量供给也逐步下降。叠加上述因素，传统依靠房地产、工业园区建设推动城市快速扩张的动力明显下降，“土地财政”模式接近终结。因此，重要的判断是“城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效为主”。
“两个转向”的重大判断，是悟透本次会议方略和部署的重要基础。从“增量扩张”到“存量提质增效”，不仅仅是发展方式的改变，更重要的是发展理念、发展动力和工作重心的系统性、根本性重塑。过去的路走不通了，未来的路怎么走？这有待每一个从业者深刻思考、深入探索。我们要从依靠土地、资本等传统要素投入转向依靠知识、数据、技术、管理等新型要素的投入，实现社会经济发展与资源环境消耗脱钩，追求更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展，这是一个总体趋势。
二、贯彻中央城市工作会议精神
（一）把握会议总体要求
如何深入理解中央城市工作会议的总体要求？我们把它概括为“六个一”。
1、一个理念：人民城市理念
我们党的执政理念是“坚持人民至上，一切依靠人民、一切为了人民”。将执政理念落实到城市工作中，就是“坚持城市的人民性，人民城市人民建，人民城市为人民。”
本次会议极为重要的理念就是“把牢社会主义大方向”，所有的城市工作都要围绕广大人民群众的诉求来做，而不是为了少数人，要坚决避免士绅化、贵族化的倾向。让城市不仅仅有“高度”，更要有“温度”，坚持问需于民、问计于民、问效于民，解决好人民群众的急难愁盼，这是一个基本原则。
2、一个目标：建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市
实现社会主义现代化是我们党长期坚持、一以贯之的百年梦想，历代领导人都对建设社会主义现代化国家的时间阶段和目标愿景有过描述。对“现代化”内涵的理解也在不断丰富。从改革开放初期“一切以经济建设为中心”，到党的十七大“四位一体”的“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设”，再到党的十九大“五位一体”的“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”，加上“总体国家安全观”，我个人理解，本次提出建设“六个城市”，很好地呼应了“五位一体+安全”的总体布局。
3、一个主题：推动城市高质量发展
我个人认为，从经济维度看，高质量发展就是提高全要素的生产率，实现“更低投入、更高产出”。本次会议另一个非常重要的理念就是要依据各地的资源条件和经济水平合理选择重大项目，避免盲目选择工程造价高昂、与人民需求错位、且难以偿还建设贷款的项目。高质量发展就是在有限的、可承受的投入下实现城市经济、社会、环境综合效益的大幅提升。
4、一条主线：坚持城市内涵式发展
重点是把握好“五个转变”的重要原则。
1
转变城市发展理念，更加注重以人为本；
2
转变城市发展方式，更加注重集约高效；
3
转变发展动力，更加注重特色发展。我们要加快发展新质生产力，但并不意味着各地不顾自身禀赋条件，一哄而上发展战略性新兴产业和未来产业。每个城市都要依托自身的资源禀赋、区位条件、产业基础和发展阶段，寻找自身在整个国家体系中的特定职责和使命。所以七大重点任务第一个就是优化现代化城市体系，其中最重要的就是要明确各个城市的特色化发展道路，而不是“整齐划一”的发展道路；
4
转变城市工作重心，更加注重治理投入。过去我们的城市工作资金投入侧重在“硬件”建设上，未来要从“七分建设、三分治理”转向“三分建设、七分治理”，更加注重“软件”治理上的投入。
5
转变城市工作方法，更加注重统筹协调，包括城市群、都市圈内跨行政区划的空间协调，包括政府、市场、社会、市民“多元共治”的协调，包括城市党委政府各个部门之间的统筹，也包括规划、建设、治理的全生命周期统筹，其内容是非常丰富的。
5、一个抓手：推进城市更新
在2025年5月颁布的《中共中央办公厅、国务院关于持续推进城市更新行动的意见》中，明确提出了八项重点任务和六项保障措施。
6、一条新路子：中国特色城市现代化新路子
这条新路子的内涵非常丰富，包括城市工作的指导思想、领导力量、理念方法、发展目标、主题主线、重要抓手等内容，要推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，要牢牢守住城市安全底线。
（二）学习贯彻会议文件
中央城市工作会议之后，颁布了《关于推进城市高质量发展的意见》，明确了7个方面的重点任务，与会议提出的“一个优化”“六个建设”相呼应。
1、优化现代化城市体系
如果一个城市不把握好自己在国家城市体系中的地位和作用，就难以正确指导城市工作，因此，优化现代化城市体系首先要明确每个城市应担当的职责和使命。这部分包括稳妥有序推进城市群、都市圈，促进大中小城市协调发展，促进城乡融合发展等。
2、培育壮大城市发展新动能
新的发展动能包括创新引领、消费驱动、高水平对外开放。如何更好地释放创新、消费、开放给城市带来的新动力？需要推进一系列制度改革，尤其是围绕城市存量提质增效的制度改革，因此把城市更新放在这一部分是有深意的。
3、营造高品质城市生活空间
高品质城市生活空间包括住房、公共服务设施配套、基础设施配套等。住房和城乡建设部推进“四好”城市建设，既有重要的社会意义，也有重要的经济意义。社会意义在于，人民群众对美好生活的向往是城市工作的目标，而更好的人居环境就是美好生活的最重要内容；经济意义在于，在住房供应总量接近饱和的情况下，通过供给侧结构性改革，促进品质提升，从而刺激和带动新的、更高质量的发展。
4、推动城市发展绿色低碳转型
推动城市发展绿色低碳转型主要从生产、生活、生态三个维度推进。生产方面包括发展绿色循环经济、绿色产业；生活方面包括倡导节水行动、清洁取暖、生活垃圾分类、绿色出行等；生态方面包括生态环境分区管控、公园绿道体系建设、幸福河湖和美丽河湖建设等。
5、增强城市安全韧性
安全韧性要关注空间韧性、设施韧性、管理韧性。其中管理韧性尤为重要，刚才讲到“更加注重治理投入”，其中就有安全方面的治理投入。同时，需要重点关注气候新趋势和灾害新类型，例如，部分北方地区出现暖湿化趋向，需要强化防洪排涝体系，适当提升标准。
6、促进城市文化繁荣发展
一是“以文筑魂”，保护传承历史文化；二是“以文塑形”，完善城市风貌管理制度；三是“以文润心”，通过文化设施建设和文化教育培训丰富精神文化生活、提升市民文明素质。
7、提升城市治理能力水平
提升治理能力水平既要强化城市层面的“一委一办一平台”建设、实现智慧赋能；又要推进社区层面的共建、共治、共享，实现“五治合一”。要强化智慧城市建设，推动城市治理智慧化精细化。
此外，《意见》还包括能力建设、制度保障、统筹协调、人才支撑等方面的要求。尤其是健全现代化城市评价体系，我认为需要将城市领导干部的政绩考核体系与城市工作会议确定的重点任务对应起来，从而保障中央城市工作会议精神得到有效的贯彻和落实。
三、推进城市更新
（一）城市更新的制度创新
2025年5月颁布了《中共中央办公厅、国务院关于持续推进城市更新行动的意见》，当前的核心任务是探索创新一套适应存量提质增效时期的规划建设运营治理制度、“人房地钱”联动的要素保障机制和多元主体共建共治共享机制等。
因此，在制度创新方面，我们要重点关注以下六个方面：
1
实施机制创新，创新完善一套以需求为导向、以项目为牵引的城市更新体制机制制度；建立完善“专项规划-片区策划-项目实施方案”的规划实施体系。
2
用地政策创新，坚持“项目跟着规划走、土地要素跟着项目走”，推动混合开发利用和用途依法合理转换。
3
房屋管理制度创新，建立房屋使用全生命周期安全管理制度。
4
财政金融模式创新，一方面要加大中央预算内投资的支持力度，另一方面也要探索完善市场化投融资模式。政府在城市更新中要更好地发挥政策和资金的撬动作用和乘数效应，充分调动市场和社会的力量。所以财政金融政策的创新重点是能够有效撬动市场、社会、居民的共同参与。
5
组织方式创新，建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，要充分尊重老百姓的权益。
6
法规标准创新。
（二）城市更新的重点任务
可将八项重点任务概括为4类空间的城市更新工作：
· 居住空间：加强城镇老旧小区改造，推进完整社区建设
· 产业空间：打造具有吸引力的新型消费空间
· 公共空间：实施城市生态修复和基础设施补短板工程
· 文化空间：把文化势能转化为城市新动能
（三）城市更新的技术框架
1、城市体检先行。“先体检、后更新”“无体检、不更新”，通过城市体检发现问题，通过城市更新解决问题。
2、建立实施体系。建立“专项规划—片区策划—项目实施方案”的城市更新规划实施体系，用好城市设计、历史文化名城保护规划等专项工具，依据住房和城乡建设部颁布的城市更新规划编制手册和导则稳步推进城市更新工作。
在当前和未来一段时期，各地要贯彻好中央城市工作会议精神，核心是把握“两个转向”，突出“五个转变、五个更加注重”，扎实推进现代化人民城市建设。要以城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效。其中最重要的是要以制度创新为根本路径，建立健全可持续的城市更新机制，稳妥有序实施城市更新行动。
以上是我的汇报，仅代表个人观点，不对之处请批评指正，谢谢大家！
文章根据董珂于“第四届北京城市更新论坛”活动演讲整理，已经专家审阅
文章仅代表专家本人观点，不代表“北京印迹”平台立场
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