“十五五”规划纲要财税改革任务梳理

“十五五”规划纲要明确提出深化零基预算改革，统一预算分配权，健全支出标准体系和动态调整机制，加强预算绩效管理和执行监督，这是优化财政资源配置、破解资金使用低效问题的核心举措。

不同于传统“基数+增长率”的预算分配模式，零基预算要求所有财政支出“从零开始”重新论证合理性，打破支出固化格局，确保财政资金真正“花在刀刃上”。

从实践来看，自2024年中央提出深化零基预算改革以来，江苏、浙江、湖南等地已率先开展试点，有效盘活了财政存量资金，提升了资金使用效益。

“十五五”期间，改革将进一步扩大试点范围、强化制度落地，重点解决预算编制不科学、资金碎片化等顽疾，通过加强财政资源统筹，将依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算“一个笼子”管理，同时完善“事前评估、事中监控、事后评价”的全链条绩效管理机制，推动预算管理从“重分配”向“重管理、重效能”转变，为国家重大战略和基本民生保障提供坚实支撑。

税收制度改革是“十五五”财税改革的重中之重，核心围绕“健全地方税体系、提高直接税比重、完善重点税种政策”三大方向推进，兼顾收入稳定、调节分配与激发市场活力的多重目标。

一是推进消费税改革，这是健全地方税体系的关键抓手。作为我国第三大税种，消费税目前主要在生产环节征收并归属中央，“十五五”纲要明确提出推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，重点覆盖烟、成品油、汽车、酒等占消费税收入九成以上的重点税目。此举不仅能充实地方自主财力，破解地方“事多钱少”的困境，还能激励地方改善消费环境，推动消费升级，实现“增财力”与“促消费”的双向赋能。

二是完善个人所得税制度，强化收入分配调节功能。纲要提出完善综合和分类相结合的个人所得税制度，逐步扩大综合征收范围，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策。这一部署旨在进一步实现税负公平，针对居民收入来源日趋多元的现状，加强对资本性、财产性收入的税收调节，堵住征管盲区与避税漏洞，助力扩大中等收入群体、推进共同富裕，推动个税制度从“初步综合”向“更彻底综合”迈进。

三是优化增值税与共享税体系。纲要明确完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。需要注意的是，增值税留抵退税改革的重心将从“大规模优惠”转向“制度化完善”，聚焦优化退税流程、补齐抵扣短板、健全分担机制，精准支持制造业、科技创新等重点领域，缓解企业资金占用压力。

而优化共享税分享比例，核心是理顺央地财力分配关系，均衡区域间财力差距，引导地方从“税源争夺”转向“营商环境优化”，助力全国统一大市场建设。此外，纲要还提出研究同新业态相适应的税收制度，兼顾新业态发展活力与税收征管秩序，培育经济增长新动能。

 “十五五”规划纲要聚焦央地财政事权与支出责任划分，提出适当加强中央事权、提高中央财政支出比重，减少委托地方代行的中央财政事权，完善财政转移支付体系，优化转移支付结构。这一部署直击当前央地财政关系中的突出问题，有效缓解地方政府“小马拉大车”的现状，推动各级财力与事权更相匹配。 

从改革导向来看，未来将进一步推动基本公共服务均等化、社会保障、自然资源安全等领域的事权上收至中央，强化中央部门的直接支出责任，同时建立央地事权和支出责任划分的动态调整机制。

在转移支付方面，将重点优化结构，加大对欠发达地区、基层的转移支付力度，减少地方对中央转移支付的过度依赖，同时配合消费税下划等举措，培育地方稳定税源，构建“中央统筹、地方赋能”的长效财力保障机制，让基层有更多自主权和底气推进民生保障与产业升级。

面对经济增速换挡期的财政运行新形势，“十五五”纲要明确提出加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制，这是增强财政可持续性、防范化解重大风险的重要举措。

与“十四五”时期“建立健全规范的政府举债融资机制”相比，“十五五”更强调债务管理与高质量发展的适配性和长效性，重点破解地方政府隐性债务风险问题。

具体来看，改革将重点推进三方面工作：

一是完善全口径地方债务监测监管体系，坚决遏制新增隐性债务、稳妥化解存量债务；

二是探索建立债务预算和资本预算，与政府资产负债表和综合财务报告衔接，实现债务管理的规范化、透明化；

三是强化债务风险防控的刚性约束，推动地方政府轻装上阵谋发展，确保财政运行长期稳健。这一部署彰显了中央以法治思维防范财政风险的坚定决心，为财政可持续发展筑牢制度防线。

总体来看，“十五五”财税改革呈现三大鲜明导向：

一是从“短期纾困”转向“长效赋能”，政策重心聚焦制度完善与效能提升，推动财税政策从阶段性支持向常态化、规范化转型；

二是坚持“效率与公平并重”，既通过预算管理改革提升资源配置效率，又通过税制优化促进收入分配公平；

三是强化“系统协同发力”，统筹推进预算、税收、财政体制、债务管理四大领域改革，形成改革合力。