来源：中国公路
第一次记住张汉华这个名字，还是他履新湖南省公路管理局局长不久，2013年1月参加在海南召开的第26届全国公路局长座谈会上的一语惊人：“公路管理体制是所有行业中最混乱的体制，在这样的体制下能把公路养好简直就是个奇迹!”
遗憾的是，记者没能参加那次会议。也是从那时开始，记者将这句话和这个名字牢记在了心里，一直盼着能有机会和这位性格爽利、敢于直言的局长当面聊聊。
2015年12月11日，借“第二十二次中国公路新闻宣传工作会议”在长沙召开之机，本刊记者采访了湖南省公路管理局党委书记、局长张汉华。话题从治超说起，却不知不觉又回到了体制……
2004年起至今，全国治超已十年有余，取得了一定的成效，但进展并不平衡，起起伏伏，难尽人意。湖南也不例外。2012年，湖南的超限超载率为8.13%。
治超，成为人们口中仅次于计划生育的“天下第二难”。
这个难题，湖南用一年时间取得突破，其中的奥秘，值得好好总结!
“政府主导，部门联动，严格考核，科技先行”，是湖南治超取得突破的关键所在
2014年8月29日，湖南省人民政府在郴州召开全省加强治理车辆超限超载工作现场会，推广公路治超“郴州模式”，全面启动湖南全省治超工作，目标是：在2015年将超限超载率控制在1%以下，实现治超常态化管理。2014年底，湖南省超限超载率由2013年底的6.05%降到4.03%，到2015年10月底，超限超载率已经下降到0.5%。短短一年时间，湖南省公路治超工作取得了突破性进展，治超成效十分明显。
0.5%，这个数字是委托第三方——湖南省交通科学研究院，经过数月实地评测得出来的。
张汉华指出，不论从确保道路行车安全、服务社会公众出行的社会角度，维护国家存量资产、保护公路建设成果的经济角度，还是从依法行政、保护路产路权，发挥各级公路网效益的行业角度来讲，治超都是公路事业非常重要的一项工作，更是公路管理工作十分关键的一环，其意义十分重大，不需多言。
2004年开始到2014年，湖南公路治超历经了十年，传统的“九龙治水”，效果不佳。湖南公路治超工作并非一帆风顺，站在今天取得成就的基础上回望过去的工作，取得的经验弥足珍贵。
——以完善组织体系、强力调控管理、严格考核为核心。
张汉华强调，在中国，任何一项工作的推动，无一例外都要有完善的工作责任体系作为支撑，这是关键的关键，核心的核心。湖南这一轮治超之所以成效显著，就是因为明确了“政府主导，部门联动”的原则，从组织机构、具体运作、绩效考核上做出明确，层层落实责任。
在省级层面，由主管副省长领导，建立起湖南省加强车辆超限超载工作联席会议制度;成立了“湖南省加强治理车辆超限超载工作办公室”，由张汉华任省治超办主任，办公室设在省公路管理局，从各省直机关职能部门抽调人员实行集中办公;14个市州成立了由主管政府领导为组长、相关职能部门为成员的治超领导小组，领导小组对本地治超工作负总责。同时，由省交通运输厅牵头，在省发改、经信、国土、公安等单位成立了治超工作机构，明确职责、配备人员，全力推进本部门治超。从而，为治超工作的强力推进奠定了组织基础。在每个固定治超站，都配备交警24小时值班，真正做到联合执法。
在管理上，将治超的成效与各级政府及职能部门的绩效挂钩，与治超成员单位主要领导的绩效挂钩，与公路项目的申报、审批及资金拨付挂钩，严格考核，对治超工作实行一票否决制。即：任务完不成，交通局长、公路局长、治超办主任等各成员单位的领导考核不合格;与市州公路管理考核目标挂钩，与评优评先、工程奖励资金挂钩，按照排名来分配奖励资金。以考核挂钩和资金奖励为抓手，做到了责任明确，调控有力。
——以严格执法、标本兼治、不设禁区、唯超是治为手段。
张汉华表示，这一轮治超行动，在湖南称之为“铁腕治超”。其特点是采取强有力的治超手段，治超不设禁区，严管源头，严格执法，唯超是治。
在具体手段上，采取的是“一超四究”。对超限车，要追根溯源，明确车主是谁?在哪改装的?货是哪装的?谁驾驶的?从四个方面人手，实行严格的整治和处罚。
为此，湖南重点做了以下三点。
严格路面执法。做到不卸载绝不放行，改装车必须强制恢复后放行。实行“无特殊领域、无特殊企业、无特殊项目、无特殊车辆”的无禁区治超，实行高速公路与普通公路、城区道路与农村公路、车辆源头与货物源头的无差别同步治超，最大限度消除治超“盲区”。
严格源头治理。对重点企业，改拼装车、改拼装车窝点，进行全面清理。运输企业源头管理采取：运输车辆超限超载抓到了，就记人黑名单，与其经营许可证及从业资格证管理相结合，有的市县与驾驶证记分相结合，做到管理行之有效。货运企业出厂进行24小时监管，有的做得好的地方，企业与治超站实现了联动管理，货车装了多少，通过IC卡等信息化装置，治超站马上就能知道。对大的拼车窝点打击取缔，效果明显。
严格处罚标准。一个是长沙、郴州修改了超限超载自由裁量权处罚基准，提高了处罚幅度。二是，从2015年6月1日开始，提高高速公路对双超车的补偿标准，将超限幅度进行了细化，严格按规定顶格处罚。同时在农村公路设置限高和限宽墩，严防双超车辆驶入农村公路。
在路面执法、源头治理的夹击下，形成了本地双超车出不去、外地双超车进不来、上了路走不通的良好局面，对道路货运实现了全过程的管理。据统计，自2014年9月1日至2015年12月25日的集中整治期间，湖南省共查处违法超限超载车辆40.66万台次，卸载货物139.09万吨，强制恢复非法改装车辆53313台，收缴拼装车辆558台;查处从事车辆非法改拼装的“窝点”1047家，非法改拼装车辆纠正率达到95%以上;纳入监管(含进驻和定期巡查)的货运源头企业30321家，取缔非法货运源头企业1168家。同时，对工程建设项目摸底调查、登记造册、进驻项目，切实落实了监管责任。
张汉华强调，在治超工作中，湖南特别注意对几个重点的监控。一是重点企业，包括矿山、搅拌站、物流公司等，这也是源头治理的重点对象。二是重点区域，特别是省界、市界、城乡结合部等区域。为此，湖南在长沙召开了边界联动治超协调会，促进湖南岳阳与江西的宜春、铜鼓等地联动治超，取得了显著效果。三是重点路段，往往是矿山沿线，加强局部治理，加强流动执法，还采取异地执法、集中执法，把执法人员、设备车辆集中起来，重点区域、路线集中突破。四是重点时段，也就是往常政府部门下班后的晚上，往往采取联合执法的形式，联合防暴大队加入治超，取得了明显效果。长沙曾有一次一个晚上查处28台严重超限车，拘留3人，震慑效果明显。五是重点领域，如渣土车、工程车及重点工程建设等领域。
——以加强设施建设、强化科技治超为基础。
强化治超的基础设施建设，是强化执法的基础。这一轮治超，湖南每个县至少建设一个固定治超站，采取以奖代补的办法，新建站和提质改造站分别给予350万元和100万元的补贴。现在，市县政府责任明确以后，350万元产生的带动作用远不止钱本身;同时，为每县配备流动检测车，已经形成了以152个固定治超站为主体、131台流动检测车为辅助的治超网络，实现了“站上查、点上测、路上巡、面上堵”的局面。张汉华强调，今后，在干线公路建设中，强制性要求不停车检测设施同步设计、建设和验收，实现治超的常态化管理。
完善治超的科技手段，强化科技治超，是提高效率、实现治超常态化的基础。重点在于，加快不停车检测系统的建设，在每个治超站前后一公里左右都安装了自动检测系统，可将信息自动传到执法人员的移动终端或治超站，实现固定站自动预警、科学检测、精确打击。建立了信息平台，省治超办到市里，实现了实时监控，实现了省到市县、部门间的数据共享，对货运车辆实现了全方位监控，做到了综合治理。
张汉华强调，科技治超虽然刚刚起步，市县政府推动此项工作的积极性非常高。加强治超基础设施建设，依靠科技手段，大大提高了治超工作效率，提升了管理和服务水平，把治超的主动权牢牢掌握在了手中。
——以加强宣传、全民动员、开展治超全民行动为支撑。
张汉华指出，政府、行业、部门动起来了，要想把治超推向深化，实现治超的长态化管理，必须以宣传为引导，动员广大群众行动起来，形成全民动员、全社会参与的态势，营造出全民治超、全社会治超的大环境，才能增强企业、车主和驾驶员守法的自觉性。
为此，湖南省加大宣传引导，通过报刊、微信、标语、情报板、文件、会议，通过司机公开承诺，治超进学校、进社区、进企业、进乡村等活动，将治超宣传得家喻户晓，特别是一批重点企业，切实认识到了自己的守法责任，起到了釜底抽薪的效果;同时，有关部门畅通了举报渠道，辅之以有奖举报等措施，调动了全民参与的积极性。
集中治超期间，湖南省治超办共编辑了64期治超工作简报，宣传各市州县、各部门治超动态，传达治超工作会议精神。同时，省治超办重点抓好集中宣传、行业宣传和典型宣传，组织中国交通报、湖南日报、湖南卫视、红网等新闻媒体开展集中采访报道13次，发表了《赶考——看湖南如何破解“双超”难题》《治超之道不止于路——湖南多部门联动求解治超难》等文章，人民网、新华网、中国交通新闻网等进行了转载。
宣传工作，同样得到了各市州的重视。长沙、娄底、邵阳、湘西、永州等市州，单列了专项宣传工作经费。如，娄底市拍摄了专题电视宣传片《超限超载猛于虎》;张家界市拍摄了治超宣传漫画片和《治理“双超”时不我待》专题片，起到了很好的宣传效果;益阳、株洲召开治理车辆超限超载工作新闻发布会，广泛宣传治超行动;省高管局制作了治超宣传漫画海报，同时利用高速公路电子信息显示屏、收费站宣传栏等，广泛宣传治超工作。
张汉华强调，治超的经验里，领导重视是核心的核心，重点的重点。分管交通和分管安全的副省长多次调研督导治超工作;湖南省交通运输厅厅长刘明欣，只要有时间就组织治超工作明察暗访;有的市长、县长，经常晚上带队明察暗访。真正讲，领导、政府的重视，是治超工作强力推进的最大动力，以往部门合作、资金投入等一系列难题迎刃而解;依托行业力量作为治超的主体，严格管理，提升了治超的影响力和号召力，使得宣传的效果更加强化;加之全民参与、企业自觉，湖南治超取得好路率上升明显、事故率下降明显的成效，也是水到渠成。
与治超反其道而行，造成公路管理体制长期的困境
湖南新一轮治超取得明显成效，其最成功的经验，就在于领导高度重视，建立了有效的组织体系、管理体系。
与治超相反，湖南公路管理体制却反其道而行。从全国来看，情况也不乐观，体制的上下反复成了常态，让人有些无所适从。
不知不觉中，话题回到了体制。张汉华表示，体制问题久拖不决，是自己最为忧虑的。当局长这几年，真的很为公路行业的管理担忧，为养护事业的发展担忧。
——加强体制顶层设计是深化改革的关键。
组织体系、管理体制的重要性怎么说都不算过分。战争中，“擒贼先擒王”，打乱敌方的组织体系、指挥系统，是最为有效的战法。张汉华指出，在我国，历来都是重视什么工作就把什么工作上收。反观公路，公路重要不重要?现在的管理体制，与公路运输在综合运输体系中的作用、地位，与广大百姓对公路交通的期望极不相称。不仅如此，甚至还有的地方把公路局撤了，当然，在特定的历史时期，这也是一种做法，但从行业可持续发展的角度考虑，这样的做法背离了行业发展的规律。
管理体制总的来说，应该职责职权明确，权责统一，指挥灵活，运转高效。这应该从顶层设计上加强，宏观调控上加强。全国公路行业的主管部门特别应该加强这方面的研究和设计，交通运输部虽然做了大量的调查研究，但关键是要在工作中做出实质性的推进。现在的情况看，在公路系统改革过程中，为了建设的需要，普遍形成了一种“甩包袱”式下放体制。现在很多是在省下到市里的基础上，市又进一步下到了县里。因此，在体制的顶层设计中，应该对整个管理体系有非常明确的方案。
在公路成网的今天，需要更加规范的组织管理。现在正好相反，公路的体制五花八门。对农村公路而言，市县公路局有的全部管养，有的部分管养，有的全部不管养。职能交叉，边界不清。这是从组织机构来说。
从行业本身特点来说，公路在综合运输体系中，具有最庞大、最密集的路网，具有基础性、支撑性作用，是最具开放性、自由度的运输系统，具有“点多、线长、面广，连线成网”的特性，加之百姓对公路加强管理、提升服务水平的需求不断攀升，客观上要求行业调控与管理应该做到高效运转、调控有力，调控弱化是不利行业长远发展的。
2012年，张汉华就任湖南省公路管理局局长后，在交通运输部开会时就曾建议，做好顶层设计工作，在公路管理的宏观层面应该多加研究、加以明确。而现实是，管理过程中各行其是，管理上很难做到按行业发展的现实特点和需要来实施。
——加强行业调控管理是公路可持续发展的根本。
对于公路事业可持续发展来说，国家层面应该加强调控，省一级也应该加强调控。
张汉华指出，总体来看，全国公路管理的调控力度都不高，工作任务、目标也不够明确。当前，各地都会根据自身的特点，做些探索性的工作。但到底公路工作哪方面是重点，建设、养护、治超……到底哪里是重点?如果治超是重点，那么我们就应该在工作中探索创新，既有总体安排，又有各地的探索，而现在，主要由各地在探索、摸索。在具体工作中，深深地感到组织管理体系不完善，导致了工作效率的低下。
在明确工作方面，各级政府的做法非常到位，可资借鉴。比如，对乡领导来说，每年开会都知道县政府要做什么，乡要围绕县政府的工作做些什么;同理，县领导里参加市政府的会，也会在来年围绕市里部署开展工作。
张汉华强调，因为任务不够明确，行业调控力度不强，导致有限的资金失去了杠杆作用。就拿湖南来说，省局每年都有资金的补助安排，但是否用到养路管路上了，就很难调控。这样的现实，当前对养护管理、安防设施的建设影响巨大。比如，体制下放的县市里，国省干线养护管理的具体责任很难落到实处，因为投入不到位，省里还单独切了一块大中修资金——8亿元。这笔钱不是作为项目资金投入，而是作为补助资金。可投入下去，下面的态度是：有多少钱办多少事!只要自己不出钱，怎么安排都成。再如，安防工程建设，省里安排10亿元补助资金，全面整治公路隐患。实际操作中，市、县也多是安排多少钱办多少事。这就是事权没有落到实处必然出现的问题。这样的现状，不仅影响当前，对长远的影响更是致命。越是这样，越会人心涣散，投入不足就只有工作的压力，职工感到无所适从，人心思动，人才流失，公路事业的发展就非常危险了。
——确保养护资金是公路事业健康发展的保障。
张汉华指出，对于公路事业而言，公路管理具有投入大、要求高、涉及面广的特点，现在正好在两个方面存在巨大隐患：养护投入大，管理要求高，现在都没有很好的解决办法。过去，公路部门有收费还贷、养路费政策的支持，能够确保比较稳定的养护资金投入，但现在是燃油税转移支付，很难保证资金足额到位用于养护管理，管理成了薄弱环节。
当然，国务院办公厅在2011年发文明确了燃油税的转移支付明确了用于养护管理的比例，但没有考核、检查和监督，实际上成了各行其事，公路管理部门调控力度有限，很难保证国省干线公路的养护管理。对一些地方来说，由于地方政府财力不足，县乡道养护管理支出压力大，对国省道养护管理投入往往存在等靠要的思想。
其实，在资金使用上，其他部门还是有很多成功的经验值得借鉴。比如，民政部门的救灾资金就是，转移支付后地方政府就不能“动”。既然《公路法》有明文规定，那么燃油税转移支付也应该做到，确保把资金真正用到养护上。现在关键是实际操作中法律被放到了一边，那么用在什么渠道上，自然是“救急不救穷”了。
张汉华强调，当前，在新形势下，建设资金如何筹措，值得很好研究。湖南成立了交通建设投资公司，依托公路建设土地价值提升等方式，来筹措建设资金;同时，通过沿线物流园区、加油站等建设增值部分实行建设筹资进行了很多探索，很有成效。整体来说，如何解决新形势下，公路建设资金的来源，也值得认真研究。建设资金切实得到了解决，养护资金被挪作建设的可能就会小很多，这也利于公路的长远发展。
——公路养护管理现代化是行业现代化的核心。
张汉华以自己从事公路事业的亲身体会强调，公路事业发展现代化的核心是——公路养护管理的现代化。但从养护与建设的特点，从当前的考核目标来说，重建轻养势所必然。公路基础设施建设，总是轰轰烈烈，资金投入看得见摸得着，政绩显而易见;可养护呢?虽然同样需要巨额投入，但却默默无闻，难显政绩，长此以往，出现问题在所难免。
公路基础设施的长期欠账，导致重建轻养大行其道，导致考核评价倾向建设，在种种不利因素的驱使下，建设仍是重点，虽然嘴上强调“三分建、七分养”，但实际是“孩子只生不养”，这种倾向千万要不得。没有公路养护管理的现代化，这个行业就没有未来，更谈不上可持续发展。在建设“法治国家”的现实下，就应该加强法规体系建设，向公路管理机构正确赋权，用法律确保养护资金专款专用，确保资金、质量等专业范畴由专业部门监管。公路路政与养护管理不可分离，这是皮与毛的关系，要依法赋权行政。目前，在缺乏法律保障的前提下，面对管养资金不足的现实，难免在改革中“甩包袱”、层层下放。真正来说，从国际、国内公路管理的成熟体系和成功经验来看，国省道干线，应该在全额保障资金需求的前提下由专业部门来实施养护管理、进行投资监管。而当前的机构改革，却常常造成调控手段、管理体系不断弱化。因此，应该考虑出台“公路养护管理办法”，将公路管理部门的体制架构、职责、资金投入、标准纳入，在法律上明确赋权。对于公路系统而言，虽然基本工作经费纳入财政有过明确规定，但却没有落到实处，应该加强监督检查和调控。
欧洲发达国家公路管养有这么几个特点：一是干线公路的管养全额由燃油税保障;二是干线公路管理体制从上到下实行垂直管理;三是部分国家(例如瑞典)干线公路管养实行分区管理与行政区划不一致;四是基层养护管理单位主要从事管理工作，不带养护队伍;五是养护工程实行面向社会招投标。这些成熟的经验很值得我们借鉴。
张汉华强调，就公路管理体制来说，下放容易，收上来就难，后遗症更多，人员、负债等问题，积累多了，解决的难度很大。不论是历史角度还是现实的角度，下放都不是最佳路径，当然，像计划经济时期的上收直管同样不行。在现实的条件下，条块结合的体制最合时宜，其关键是：对养护资金应该调控有力，对质量、路况等专业范畴的监管应该科学、规范、专业化，而能交给市场的，一概不要留恋。
体制问题不是一天两天形成的，但总而言之，如果管养资金不能足额保障，管理组织体系建设得不到强化，行业发展就不可持续;只有加强了管理，保障了资金，适应了经济社会发展的新形势，才能让公路更好地支撑社会经济的发展，促进行业可持续发展。
地方政府工作的经历，让张汉华对公路行业的工作有了新的解读
多年地方政府工作的经历，让张汉华对公路这个行业部门的工作有了全新的解读。特别是作为省公路管理局局长、治超办主任，对与其他部门的协调做了很多工作，对公路行业的治超，更是紧抓不放。对于地方与部门这个角色的转换，张汉华有着自己的理解。
张汉华说，在地方政府工作，主要是抓协调，任务是优化工作环境，调动各部门积极性，发挥各部门主观能动作用，来做好工作。主要工作方法是，强化检查、督促落实，严格考核目标的完成。在工作中，重点是抓好整体工作的谋划和具体指导。工作中，全局观念特别重要，应该明确工作思路，做好地市发展的顶层设计。
对像公路这样相对比较传统的行业来说，与地方政府工作有很大差别。部门抓得更具体，更细致，更实在。主要是深入考虑部门的工作重点、举措、目标，工作的目的更加具体。对外来说，要积极主动，一定不能头脑闭塞、眼光向内，而是应该争取方方面面的支持，特别是争取政府的支持，靠大家互相配合支持来推动工作的开展。对内来说，在充分发挥部门主观能动作用的基础上，要主动谋划，争取将部门的工作，列入到地方经济社会发展中的大盘子中去、配套到政府的工作中。
张汉华强调，到省公路局三年来的切身体会是：政府要对部门工作加强宏观调控，指导协调，明确重点，大力支持，优化环境;对部门来说，要将自己的工作纳入经济社会发展的工作大局，列入政府的重要议事日程，同时，要勇于承担工作责任，狠抓工作落实。重要的工作一定要争取政府，相关部门的支持和配合。就像治超，能取得成效，“政府不发话，工作想出成绩，门儿也没有;相关部门不支持，形不成合力，就一定工作效率低下。政府说话了，部门不去积极落实，就是不履职、失职，更不成。”因此，在治超中，对存在问题的督查通报、工作部署等都是由省政府直接做出安排。公路局作为工作部门抓好跟踪落实。
最后，张汉华强调，湖南治超成效显著，但道路还很长，也存在着发展不平衡、投入不足等问题。下一步，湖南将在组织体系建设，完善长效机制、加强科技手段等方面下大力气，把治超这项事关民生福祉、事关公路事业良性发展的工作做好，交出一份满意的答卷。