如何筹划EOD项目？

前言：近年来，生态环境导向的开发模式（以下简称“EOD”模式）在多领域得到推广运用。EOD模式在生态环境领域的推广运用，有利于打好污染防治攻坚战、有利于促进区域经济高质量发展。因此，为了保证EOD项目的落地实施，我们需要落实这样几件事情：什么是EOD项目？EOD模式涵盖哪些内容？EOD项目由谁来当主体？投资EOD项目钱从哪来？EOD项目如何申报入库？EOD项目入库后还需做什么？EOD项目收益来源？具体见正文：

2020年，《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）文件给出了EOD模式的官方定义：以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。

EOD模式实施的关键之一在于项目的识别与策划。因此咨询公司在EOD项目前期工作的重中之重是梳理业主单位的生态环境资源要素、以及关联性产业（即确定EOD项目的建设内容），策划各生态环境资源要素、各产业之间的反哺方案，形成生态环境资源要素与关联性产业之间的联动机制。根据《关于印发<生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）>》（环办科财〔2022〕6号），EOD项目在策划包装时可以从以下项目范围进行建设内容的梳理策划：

EOD项目本身具有一定的复杂性，涉及的利益相关者较多。因此，笔者仅对EOD项目的主要利益相关者进行分析。EOD项目的主要利益相关者包括：申报主体、实施主体、投建营主体，各方主体的职责不同。具体分析如下：

1、申报主体

申报主体主要是决策实施EOD项目，并进行EOD项目的申报工作。

2020年9月，生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公厅出台的《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》中提到“EOD模式试点申报主体为市（县、区）人民政府、园区管委会等。依托项目已落地实施的地区，鼓励政府或园区管委会与试点依托项目承担单位联合申报与实施，政府或园区管委会为联合体牵头方”。

2022年3月，生态环境部办公厅出台的《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号）文件明确，EOD项目通常由县级（含）以上政府或者园区管委会发起（或政府将项目委托给当地国企或城投公司），由县级及以上生态环境部门通过生态环保金融支持项目管理系统线上申报。省级生态环境部门论证评估同意后，线上提交。

2、实施主体

实施主体主要是政府授权的责任主体，负责EOD项目的前期工作以及运营阶段的监管工作，具体工作内容包括但不限于：通过公开方式确定社会资本、对接政策性银行、申请与项目有关的中央预算内资金或者奖补资金、运营期监管等。

实施主体代表政府意志。通过对第一批36个EOD试点项目、第二批58个EOD试点项目进行梳理，发现项目实施主体主要有地方人民政府、当地国企/城投企业，以当地国企/城投企业为主。

3、投建营主体

通过整理分析了我国EOD项目的案例，EOD项目投建营主体多为社会资本。社会资本是实施主体通过公开方式确定的责任主体。

《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）提出：公开竞争引入生态保护修复主体。将生态保护修复方案、相应的自然资源资产配置方案、各类指标转让及支持政策等一并公开，通过竞争方式确定生态保护修复主体暨自然资源资产使用权人，并签订生态保护修复协议和土地出让合同等自然资源资产配置协议，明确修复要求、各方权利义务和违约责任。因此项目实施主体应通过公开竞争的方式确定社会资本。通过对EOD项目案例分析研究，社会资本主要以建筑央企为主。EOD项目比较复杂、投资较大、对社会资本的综合实力要求较高，因此建筑央企通常会采用联合体投标，在专业领域方面形成互补。

EOD项目的投资资金来源包括：中央预算内资金、财政补助资金、融资资金。

1、中央预算内资金

中央预算内投资是指政府利用财政预算内基本建设资金和纳入财政预算管理的基本建设资金进行的投资。每年底各地通过各级发改系统逐级上报的投资项目，经国家发展改革委批准后，列入下一年度投资计划内的项目，根据项目进展情况和投资概算，在国家每年投资预算总盘子内分配安排。

根据《政府投资条例》，中央预算内投资资金的安排方式包括直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等。2020-2022年，中央预算总盘子投资计划分别为6000亿、6100亿、6400亿。2023年，中央预算内资金支持的投向领域有37个，与EOD项目建设内容相契合的有16个，具体见下表：

2、财政补助资金

通过梳理我国近年来的政策文件，结合EOD项目申报范围，补助资金的具体内容如下表：

3、融资资金

EOD项目融资资金可通过：政策性银行融资、商业银行融资、政府债券、绿色基金等方式筹集项目资金。其中以政策性银行融资为主要方式。政策性银行关于支持我国EOD项目的相关政策内容整理如下：

自2020年与生态环境部、国家发展改革委联合推动开展生态环境导向的开发模式（EOD）试点工作以来，截至2022年底，国家开发银行已向25个试点项目发放贷款225亿元，涉及水生态环境保护、废旧资源再生利用、农业农村污染治理、生态保护修复等多个领域。EOD模式是加强生态环保投融资、推进生态产业价值实现的重要探索。据统计，国家开发银行支持生态环境部EOD试点项目的个数、金额均居同业首位。

2023年3月，农发行江苏省分行辖内无锡市分行成功投放无锡大美阳山生态环境修复与农文旅融合开发（EOD）项目贷款1亿元，在江苏省金融机构中率先支持国家库正式入库EOD项目，也填补了全国农发行系统支持国家库正式入库EOD项目的空白。由此，农发行也开始了EOD项目贷款发放的探索之路。

2023年5月，兴业银行成都分行向全省首个EOD入库项目——邛崃市白沫江水美乡村生态综合体项目一期发放项目贷款1.2亿元，成为省内首家投放EOD项目贷的商业银行，提升绿水青山的“颜值”，做大金山银山的“价值”，是兴业银行作为首家“赤道银行”融身绿色发展浪潮的应有之义。

1、EOD项目入库条件

根据《关于印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南(试行)的通知》(环办科财〔2022〕6号)、《生态环境部等三部委：向各地征集第二批EOD模式备选项目》（环办科财函〔2021〕468号）相关要求，入库项目需同时符合以下条件：

（1）入库项目申报主体应为已建立现代企业制度、经营状况和信用状况良好的市场化企业，或县级（含）以上政府及其有关部门等。

（2）项目融资主体应为市场化企业，且其环保信用评价不是最低等级。

（3）治理责任主体为企业的生态环境治理项目，单个项目融资需求原则上应超过5000万元；其他项目单个项目融资需求原则上应超过1亿元。

（4）应明确项目实施模式。PPP项目需满足国家有关管理要求，应适时纳入财政部、国家发展改革委PPP项目库。鼓励推广生态环境整体解决方案、托管服务和第三方治理。EOD项目要参考《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2021〕468号，以下简称《通知》）基本要求，确保生态环境治理与产业开发项目有效融合、收益反哺、一体化实施。

（5）地市级及以上政府作为申报主体和实施主体的EOD项目，原则上投资总额不高于50亿元；区县级政府作为申报和实施主体的项目，原则上投资总额不高于30亿元。

（6）项目边界清晰，生态环境治理与产业开发之间密切关联、充分融合，避免无关项目捆绑，组合实施的单体子项目数量不超过5个。

（7）除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益。加强重大项目谋划，优化项目建设内容，力争在不依靠政府投入的情况下实现项目整体收益与成本平衡。

（8）EOD项目中生态环境治理内容需符合入库范围要求（详见表1 EOD模式涵盖项目范围表），且要有明确的生态环境改善目标。产业开发要符合国家和地方产业政策、空间管控等各项要求，项目实施中严格落实招投标、政府采购、投融资、土地、资源开发、政府债务风险管控、资产处置等各项法规政策要求，依法依规推进项目规范实施，不以任何形式增加地方政府隐性债务。

（9）各省（自治区、直辖市）每年入库EOD项目原则上不超过5个。

2、EOD项目申报流程

（1）申报前期准备

1）EOD模式项目包装和谋划

2021年，中华人民共和国生态环境部科技与财务司发布了《一图读懂EOD模式与试点实践》，明确实施EOD项目的关键环节之一是识别项目，整体谋划。核心要求是实现生态环境治理与产业开发项目有效融合、收益反哺、一体化。

项目建设内容围绕废弃矿山修复、河道水系流域治理、全域土地综合整治、农村人居环境改善、固废治理等内容展开包装策划。

产业项目谋划：生态农业、旅游、康养、数字经济、洁净医药、电子元器件生产、“光伏+”、生物质能利用等清洁能源项目。

2）相关审批手续准备

政府授权实施主体，并履行项目立项等工程前期手续，相关授权手续（包括但不限于政府出具授权文件明确实施主体）。

（2）申报资料的准备

1）线上填报项目基本信息表（生态环保金融支持项目管理系统）。

2）项目可行性研究报告或实施方案，明确建设内容与规模、建设运营模式、融资金额、资金平衡方案等。

3）省级生态环境部门项目论证评估并出具评估意见。

4）项目申报主体和实施主体（市（县、区）人民政府、园区管委会）提交EOD项目实施方案和盖章后的承诺函。

（3）申报流程

实施主体将拟入库EOD模式项目实施方案及可研报告、立项手续、承诺函等报至县级及以上生态环境部门，由其通过生态环保金融支持项目管理系统线上申报至省级生态环境部门。

省级生态环境部门组织专家论证评估，并出具项目评估意见后，线上提交生态环境部审批，经过形式校核、专家指导、现场调查三个环节，按照特定标准进行项目遴选，准予进入“生态环保金融支持项目储备库”。

项目进入生态环保金融支持项目储备库后，进入项目实施阶段，围绕项目落地仍然有部分重要的工作需要落实，主要工作有：

      1、项目实施模式确定，通常是与社会资本方合作，合作模式如下：

（1）施工总承包模式：适用于一部分投资额较小的项目。

（2）PPP模式：适用于政府财政支出额度较大，但支出额度未超过财政部规定的上限、且项目实施不紧迫的区域，可复制性较差。

（3）ABO模式：适用于政府财政支出额度较大，支出额度未超过财政部规定的上限、但项目实施紧迫的区域。

（4）“流域治理+片区开发”：适用于政府财政支出额度超过财政部规定的上限、项目实施紧迫，但土地市场较为活跃的区域。

（5）“投资人+EPC”模式：项目承接主体（通常为EPC总承包方）与项目业主共同成立项目公司，项目公司在承接主体协助下筹措项目建设资金，取得EPC工程，进行项目运营管理，并获得投资收益。体现为企+企的合作，规避了政府直接融资负债的限制。

2、编制项目落地具体投融资计划、资金平衡方案（区别于实施方案中的总体投融资计划、资金平衡方案）。

3、编制项目具体实施方案，确定项目投融资模式、交易结构、收益来源、回报机制、与社会资本的合作边界、项目区域土地开发、资源利用、社会资本采购等内容。

4、准备招标事宜，通过公开方式确定社会资本方；对接国开行、农发行、商业银行等金融机构确定项目贷款相关事项。

1、项目经营收益

2020年生态环境部发布的《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（ 环办科财函〔2020〕489号）提出，实现关联产业收益补贴生态环境治理投入，生态环境治理与关联产业一体化实施，创新生态环境治理投融资渠道。

收益来源：项目中生态产业开发收益、厂房租赁收益以及相关配套设施收益等。

2、土地指标收益、自然资源资产使用权收益

2021年，国务院办公厅《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）提出：采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发；其中以林草地修复为主的项目，可利用不超过3%的修复面积，从事生态产业开发；修复后新增的集体农用地，鼓励农村集体经济组织将经营权依法流转给生态保护修复主体。修复后的集体建设用地，符合规划的，可根据国家统一部署稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市，生态保护修复主体可在同等条件下优先取得使用权。社会资本将修复区域内的建设用地修复为农用地并验收合格后，节余指标可以按照城乡建设用地增减挂钩政策，在省域范围内流转使用。”该规定为解决当地政府财政资金不足起到重要作用。

3、股权回购

在项目合作期限回报不足的情况下，可通过股权回购实现投资退出。项目公司可通过在项目回报机制中设置股权回购条款，对股权回购的价格等内容进行约定，保障项目公司收回投资，获取一定合理利润。

4、土地增值收益（不能作为项目收益）

环境改善增加土地价值，土地一级出让收益或者地产开发带来的现金流入实现项目的收支平衡。但是，2021年生态环境部明确提出“禁止将土地出让金等政府财政收入纳入项目收益”。2022年生态环境部印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号）又进一步明确“不以土地出让收益等返还补助作为项目收益”。此后，土地出让收入无法作为项目收益。

1、项目名称：蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目

2、实施模式：PPP模式

3、项目工期：20年

4、中标金额：65亿元

5、实施机构：蓟州区水务局

6、社会资本：中交联合体

7、项目实施计划：生态综合修复和片区综合开发

8、收益来源：政府付费（针对流域治理部分政府购买服务、中交联合体提供建设运营养护服务）、使用者付费（文化旅游、康养运动、智慧农业等项目导入，盘活经营性资产，获得相关经营性收益）、政府方提供的额外收益（综合治理专项补助资金）

9、项目基本情况

蓟州区政府授权蓟州区水务局作为项目实施机构，通过公开方式确定中标社会资本中交联合体，与其成立项目公司，签订合作协议，由项目公司负责实施EOD项目。项目通过两步实施：生态综合修复和片区综合开发。公益性生态综合修复部分包括水系综合治理、矿山修复。片区综合开发部分主要指生态环境修复后，规划一定比例的土地空间进行产业开发，中交集团利用自身运营能力，引入观光农业、康养、新能源等环境友好型项目，实现环境+社会+经济效益的结合。

通过对蓟运河项目运作模式、收益来源等进行分析，项目属于公益性项目，若不考虑地方财政支付资金及土地收入，则项目难以实现投入产出平衡。尤其，2021年生态环境部明确提出“禁止将土地出让金等政府财政收入纳入项目收益”。2022年生态环境部印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号）又进一步明确“不以土地出让收益等返还补助作为项目收益”。以土地出让收入作为项目收益已不合规定，因此，探索更为合适的项目运作模式是接下来EOD项目面临的挑战和难题。

EOD模式将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式，非常符合我国高质量发展阶段的要求。EOD项目由一个市场主体统筹实施，将公益性生态环境治理与关联产业开发项目有机融合，在项目内部建立反哺机制，实现项目的可持续发展，是一种值得推广的长远可持续的发展模式。

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