三大工程之“平急两用”公共
基础设施建设
一、前言
去年7月，国务院常务会议审议通过《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》，同年12月召开的中央经济工作会议提出加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造“三大工程”。“平急两用”公共基础设施建设是指在公共基础设施建设中，将平时使用和应急使用有机结合，打造一个既具备日常运营功能，又具备应急响应能力的基础设施系统。一些城市发布设计指南、谋划项目推进，探索“平急两用”公共基础设施建设路径，统筹发展与安全，助力提高城市韧性。
二、“平急两用”的提出
“平急两用”最早出现在2021年，中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》中，《纲要》提出推广实施公共设施平急两用改造，提升平急转换能力。其后在2023年中央政治局召开经济工作会议，其中提出了在超大特大城市积极推进城中村改造及“平急两用”公共基础设施建设的要求，既能够促进大城市转变发展方式，提升城市品质和功能，又能够增强大城市应对重大公共突发事件的能力和水平，更好地统筹发展和安全。
2023年6月，国家发改委等6部门发布《关于补齐公共卫生环境设施短板 开展城乡环境卫生清理整治的通知》。此次政策明确，在超大特大城市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，打造具备隔离功能的民宿等旅游居住设施，改善“平急两用”设施周边及沿线的支线道路、垃圾污水处理设施、医疗废物和污水处置设施等配套基础设施条件，加强城乡环境卫生清理整治，营造干净、整洁、舒适的旅游居住环境。政策同时明确，国家发改委牵头推动超大特大城市辖区内的山区县（区）“平急两用”设施建设，统筹安排中央预算内投资、地方政府专项债券等渠道资金。
2023年7月20日，积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设工作部署电视电话会议召开。会议明确，更好统筹发展和安全，积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设，提升城市应急保障能力，并创造新的建设投资和消费增长点。政策同时明确，超大特大城市建设“平急两用”公共基础设施，要坚持问题导向和目标导向，解决好“建多少、在哪建、怎么建、用什么地、如何配套、如何管理”等问题。
三、什么是“平急两用”
“平急两用”是指平时用作旅游、康养等功能，遇重大公共突发事件时可立即转换为应急场所的设施。例如，在郊区建设一些集休闲、娱乐、文化、科技等功能于一体的综合体，平时可以吸引市民前往旅游度假，提供多元化的体验和服务；在遇到疫情、自然灾害等突发情况时，可以迅速启动应急预案，将综合体转变为隔离收治、救援物资储备、临时安置等功能的场所，为大城市提供有效的后方支撑。
四、“平急两用”实施城市
“平急两用”实施城市目前均为超大特大城市，主要原因在于超大特大城市人口规模大、城市分工细，遇到突发事件，更容易受到冲击，出现设施和能力不足、应急标准不足等问题。
根据国务院规定，城区常住人口500万以上、1000万以下的城市为特大城市，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。住房和城乡建设部2023年发布的《2022年城市建设统计年鉴》显示，国内超大城市有10个，包括上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、东莞、武汉、杭州；特大城市有9个，包括西安、郑州、南京、济南、合肥、沈阳、青岛、长沙、苏州。目前部分城市已开始布局实施。2023年4月，四川省成都市发改委对新都区的设施转型进行了经验分享；2023年6月，北京市平谷区政府针对“平急两用”健康隔离设施的设计和实施发布了指导意见，确定10个重点推进类项目。
五、金融政策方面的支持
中国人民银行、深圳证券交易所、全国人民代表大会常务委员会、中华人民共和国国务院、国家外汇管理局、中国证券监督管理委员会、上海证券交易所(中国证券博物馆)、北京证券交易所有限责任公司、国家金融监督管理总局联合发布的《国务院关于金融工作情况的报告2023》中提出持续提高金融服务实体经济的能力，支持基础设施和重大项目建设。加大保交楼金融支持力度，积极做好城中村改造、“平急两用”公共基础设施建设、规划建设保障性住房的金融支持工作。支持重大项目加快建设。
目前，“平急两用”类的项目资金来源主要为发债与银行贷款，所发行债券为交易所设立的特定品种标识资产支持证券产品。银行贷款当前给予信贷支持的主要为政策银行+大型国有商业银行，2023年10月沈阳市表态将“积极争取国家资金，加强与国开行、农发行等政策性银行对接，推动项目落地落实”。2023年10月武汉市首批“平急两用”公共基础设施建设项目推介会中，涉及的金融主体为4家大型国有商业银行+国开行与农发行。2023年9月杭州市《“平急两用”公共基础设施建设第一批项目清单》的项目中，涉及的金融主体包括“国家开发银行浙江省分行、中国进出口银行浙江省分行、中国农业发展银行浙江省分行、中国工商银行杭州分行等9家银行”。2023年9月成都产业集团天府综保区项目的支持单位为国家开发银行四川省分行。
六、“平急两用”项目设计应用场景
01
智能道路与应急通讯：智能道路系统不仅优化了交通流量，减少了拥堵，还配备了传感器来监测路面状况。在雨季，当路面出现积水风险时，这些传感器会立即发出警告，通知相关部门进行紧急处理，确保道路安全畅通。在平时，路边的信息发布屏可以实时显示交通信息和天气预报，为市民提供便利。在应急情况下，这些信息发布屏可以迅速转变为应急通讯设备，为救援队伍提供重要的通讯支持。
02
可转换学校与医疗救助：在平时作为常规教育场所，一旦发生地震或其他灾害，学校操场可以迅速转化为应急避难所，同时校舍内部结构也可调整以适应救援需求。此外，学校还可与当地的医疗机构建立合作关系，在灾害发生时，学校可以迅速转变为临时医疗救助点，为受伤的市民提供及时的医疗救助。
03
多功能体育馆与物资储备：体育馆除了举办各类赛事和活动外，还可兼具应急避难所的功能。场馆内的座椅可以快速拆卸，释放出大量空间供灾民避难，同时场馆内的电力、水源、通讯设施等都应得到充分保障，满足灾民的基本生活需求。此外，体育馆还可作为物资储备中心，储备必要的应急物资，如食品、水、药品等。在灾害发生时，这些物资可以迅速分发到受灾居民手中，帮助他们度过难关。
04
地下公共空间与应急指挥中心：地下购物中心不仅能满足市民的购物需求，还可作为地下交通枢纽连接城市的各个区域。在遭遇暴雨或其他灾害时，购物中心可以迅速关闭入口并启用紧急排水系统，确保市民安全转移至地下空间避难。此外，地下公共空间还可以作为应急指挥中心使用。在灾害发生时，指挥中心可以迅速进驻地下公共空间，协调各方救援力量，确保救援行动的高效进行。
05
智能电网与能源保障：智能电网通过先进的监控和调度系统确保电力供应的稳定。在遭遇极端天气或其他灾害时，智能电网能够快速调整供电策略，优先保障重要设施和救援现场的电力供应。同时通过实时监测及时发现和修复电力故障，减少灾害造成的损失。还可以根据需求调整能源结构，提高能源利用效率，为城市的可持续发展做出贡献。
06
多功能公园与应急物资分发：公园除了景观外还可配备应急物资存储设施和应急通讯设备。在灾害发生时，公园可以迅速转变为救援中心，为周边居民提供紧急避难场所、医疗救助以及食物和水等基本物资保障。公园内的绿植还可以起到减缓风速、防止水土流失的作用，有助于减轻灾害损失。
07
多功能社区中心与救援协调：社区中心可结合文化、体育和教育等多种功能。在灾害发生时社区中心转变成为应急指挥中心，负责协调救援行动，向社区居民发布紧急信息和指令，并根据需求提供食物、水和其他紧急物资分发给受灾居民。此外，社区中心的医疗志愿者也可参与到现场救援工作中，为伤员提供初步医疗救助。通过多功能社区中心的建设可以有效提高社区的应急响应能力和自救能力降低灾害造成的人员伤亡和经济损失。
08
可转换桥梁与洪水应对：城市桥梁设计时可考虑平急两用的需求。在正常情况下，桥梁主要承担着车辆和行人的通行任务，确保日常交通的顺畅与安全。在面对异常情况如洪水灾害发生时，桥梁设计时可以考虑采用可拆卸的结构部分，可拆卸部分可以快速拆卸，从而降低桥面高度，减轻洪水对桥墩的压力。这样的设计能确保洪水顺利通过桥面，降低洪水对城市基础设施的破坏。
七、“平急两用”项目实操案例
1、北京市平谷区——创造性提出建设国家“平急两用”发展先行区
（1）打造“平急两用”京平综合物流枢纽
位于平谷马坊的京平综合物流枢纽作为保供基地，为首都城市应急物资供应提供了有力保障。按照“平急两用”理念，平谷区进一步优化京平综合物流枢纽的产业规划，强化应急保供功能，发挥“近城而不进城”“外联内通”的区位优势，打造城郊大仓。
“平”时发挥枢纽作用，“急”时将物流仓储设施按需转化为“战时基础保供仓”，依托内外联动的多式联运网络、功能完备的冷链中心、高效的集疏运体系，联动京津冀各节点集货分拨，强化应急物流服务响应，持续保障首都物资稳定供应。未来高标库面积将达560万平方米，其中冷库70万平方米，可保障北京市民30天基本生活需求。
（2）打造“平急两用”新型乡村社区
平谷区在南山、黄草洼、罗汉石、海子、塔洼5个村先行先试，按照“平急两用”理念，对这些山村原有空间进行统一规划、统一设计、统一改造，保留传统乡村肌理，植入应急隔离标准，配套完善医疗、污水及垃圾处理等基础设施，提升在紧急情况下作为应急疏散场所的承载能力。
（3）打造“平急两用”乡村休闲综合体
平谷区引入市场主体，盘活闲置集体经营性建设用地，在山区村打造乡村休闲综合体，即“横过来的五星级乡村度假酒店”。这些乡村休闲综合体具有相对独立、房间密度低等特点，具备“平急两用”功能。
（4）打造“平急两用”承平高速金海湖服务区
2022年10月，平谷区谋划建设承平高速金海湖综合服务区，探索创新“平急两用、交旅融合”的高速服务区建管新机制，即“平”时将构建多元特色体验的门户支点，发挥交通旅游集散地功能，缓解旅游旺季交通拥堵等“假日病”问题；“急”时将转换为应急避难、紧急疏散、临时生活安置以及医疗救护场所，实现风险应急处置安全承载区功能，提升旅游交通系统协同治理和应急水平，让首都因平谷更安全。规划总建筑面积31.4万平方米。
（5）打造“平急两用”乡村振兴金海湖核心区
金海湖文旅小镇是平谷区休闲旅游产业的主要承载地。平谷区统筹金海湖地区大文旅产业发展与公共安全保障，探索“平灾两用”“平假两用”“平赛两用”等模式，建设“平急两用”集中承载区，具备应急、居住、办公、康养、指挥调度等多种功能。
“平”时热热闹闹满足市民多元化旅居需求，成为无烟工厂和乡村休闲首选之地，“急”时稳稳当当转化为具有较大承载力的集中服务保障地，可集中隔离单位机构。规划10000间房间中80%以上为存量资源盘活再利用，现在建设改造的全部是闲置资源盘活项目。
2、上海市——将公共服务租赁性配套用房纳入“平急两用”设施化
根据关于市级公共服务租赁性配套用房纳入“平急两用”设施的要求，上海地产集团全力推进“新时代城市建设者管理者之家”建设供应工作，对嘉定项目进行产品研究，计划根据市场需求及项目现场条件，因地制宜设置单人间、2人间、4人间和6人间等不同户型产品。目前，现场应用场景样板房已完成，后续将加快推进项目运营单位招标工作，积极开展运营改造，力争在年内具备入市条件。
3、广州市——综合医院、智慧管廊助力“平急两用”公共基础设施建设
广州白云区积极开展选址工作，按“平急两用”原则，在江高镇规划建设一间“三级综合医院”，平时用作综合医院，遇重大公共突发事件时可立即转换为应急场所。
广州中心城区地下综合管廊是目前全国首个落实人防防护要求的管廊项目，率先打造平急两用大型公共基础设施，实现设施的多功能性和对空间的高效利用。
4、成都市——将疫情防控基础设施功能进行转变重塑，用于日常
（1）机场专班隔离点、健康养老中心——升级改造为区医院发热门诊和亚定点医院；
（2）隔离点集装箱——改造为公共驿站；
（3）核酸采样舱——改造为司机之家、执勤岗亭、便民发热诊疗服务站、志愿者工作站；
（4）集装箱房屋——打造成农业企业总部、农业专家工作站，打造“箱”式农业实验室、植物工厂、农业育种站。
注：亚定点医院（在仅具收治功能的方舱医院基础上，具备一定的医疗功能）
5、济南市——按照“平急结合”、功能转换的原则设计租赁型公寓等居住设施
济南泉城驿站项目由中建八局第一建设有限公司设计研究院按照“平急结合”、功能转换的原则进行全过程设计，总投资16.4亿元，总建筑面积13.4万平方米，包含1栋综合服务楼、6栋公寓楼及若干配套用房，其中综合楼服务1万平方米，公寓总计2021间。
该项目是山东省首个“平急两用”试点项目，在重大公共突发事件期间作为独立的应急场所使用，可满足疫情、自然灾害等突发情况下进行隔离收治、救援物资储备、临时安置等需求，并具有有完备的应急管理预案。平时则作为租赁型公寓、养老机构、酒店和社区服务中心等公共服务设施使用，满足济南市青年人才、外来务工人员公寓租赁需求，以及集中养老等相关需求。
6、台州市——可迅速转换为“方舱医院”使用的高标准立体停车楼
台州市平急结合医院（恩泽停车楼）工程，地上6层、地下1层，总建筑面积3.9万多平方米，含设计停车位799个、床位764张，集医疗防治、物资储备、产能动员等多功能于一体。相较于普通停车楼，该项目根据平急结合医院的建设标准及相关规范要求，增加了模块化装配式建筑工程、安装工程（含水、电、暖通、弱电、医用气体、电梯等），并配套新增污水处理设备和医疗设备。
疫情期间，按“三区两通道”划分，改造为大空间开放式布局的方舱医院，同时做到医务人员与患者通道分开、人流与物流分开、清洁物品与污染物品分开等。发生自然灾害及大型突发事件时，该大楼也可以改造为含急诊抢救区、手术室、ICU、病房的方舱医院，满足医疗流程及院感要求，具有快速、安全、经济等优势。
7、杭州市——农发”平急两用”东郊仓配一体化中心项目
该项目位于杭州市钱塘（新）区，规划总面积453亩（30公顷），预计总投资20亿元，将建成仓储、配送一体化中心。项目“平时”可服务城市的仓储中转，“急时”可快速改造为医药类应急物资仓储中转站。
八、未来固定资产投资的趋势和方向
国务院明确，要充分发挥市场机制作用，加强标准指引和政策支持，充分调用民间投资积极性，鼓励和吸引更多民间资本参与“平急两用”设施的建设改造和运营维护。目前公共基础设施建设，民间投资参与较少。专家指出，“平急两用”既有商业价值，更有公益属性，调动民间投资积极性参与其中，有利于发挥好相关设施“平急两用”中的商业价值，更好地引导金融机构和民间资本投向“平急两用”公共基础设施的建设与维护运营，促进“平急两用”公共基础设施的快速发展和功能发挥。“平急两用”公共基础设施建设，注重盘活城市低效和闲置资源，同时依法依规、因地制宜、按需新建相关设施。在此过程中，民间资本将“挑大梁”。
超大特大城市的“平急两用”公共基础设施建设，正成为推动中国固定资产投资增长的新看点。“平急两用”公共基础设施建设有利于缓解大城市人口密度过高、资源环境压力过大、基础设施不足等问题，可以引导部分人口向郊区分流，促进城市空间优化布局，提高城市承载力和宜居性，可以加快补齐郊区基础设施建设的短板，完善交通、物流、医疗、教育等公共服务设施，提升郊区居民的生活水平和幸福感。通过建设“平急两用”设施，可以增加大城市应急资源的储备和调配能力，为防控救援提供有力保障。
推进“平急两用”公共基础设施建设，是中国继促进家居消费、强化小微企业融资支持等措施后，在扩投资方面出台的又一有力举措，体现了本轮稳增长政策的连续性，有助于全面提振市场信心。未来，各地将以“平急两用”公共基础设施建设为抓手，推出一批盈利前景好的项目，金融机构也将加大对“平急两用”公共基础设施建设的信贷投放力度。
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