新一轮城中村改造即将来袭!
据悉，近期住房城乡建设部办公厅、国家发展改革委办公厅财政部办公厅印发了《关于申报保障性住房建设和城中村改造政策支持城市和项目的通知》，《通知》明确符合条件的省会（首府）城市或城区常住人口100万人以上的大城市可申报纳入保障性住房政策支持范围，明确省会（首府）城市或城区常住人口200万人以上的大城市可申报纳入城中村改造政策支持范围。这是继2023年7月国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》以来首次将城中村改造政策支持范围放宽至城区常住人口200万人，这一政策将引发全国多个城市的城中村改造和保障性住房项目的快速上马。
本文将从什么是城中村、城中村的主要特点、城中村的土地权属、为什么要改造、改造案例、哪些城市可以改造、城中村资金来源等方面对城中村改造进行分享。具体见下文：
一、什么是城中村
城中村，即城市中的农村，具有农村和城市双重特征，是指在城市建成区范围或规划控制区范围内，失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄以及社区。城中村的形成是因为城市建成区和规划区随着城市的不断发展，“包围”了原本不属于建成区和城市规划区范围的农村，从而形成的城村共存的一种城市化发展现象。
从狭义上说，城中村是指农村村落在城市化进程中，在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄；或全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”。
从广义上说，城中村是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。
二、城中村的主要特点
城中村的主要特点有四个：
（1）建筑特征。建筑形体异化，缺乏统一规划，建筑密度和容积率很高，违章建筑和私搭乱建较多，城市基础配套设施缺乏，缺少必要的城市公共绿地、文化、体育、休闲设施等。大部分城中村采光条件、卫生条件、居住条件较差，街巷狭窄、拥挤，存在严重的消防隐患问题。
（2）土地特征。城中村土地原本属于集体所有制土地,基本以农村居民宅基地为主、其他建设用地为辅，农用土地不断减少以至消失，在城市化过程中部分或全部依法转为国家所有，成熟的城中村已经没有农用土地。大部分城中村中，宅基地、工业用地以及商业用地相互交织，非法出租、转让、倒卖，管理混乱等。
（3）人口特征。本地居民职业结构与生存方式亦城亦乡，人口职业构成复杂,外来人口居多,本地居民和外来人口文化素质普遍不高,社会治安难度大,本地居民和外来人口形成相互隔离的二元社会,相互之间为房东和房客关系。城中村是由村民、市民以及流动人口混合构成的，流动人口成为了主要的犯罪群体，治安形势非常严峻。
（4）经济特征。城中村村民主要的经济来源是房屋出租收入、集体经济分红以及小规模的商业、餐饮业,外来人口以居住为主,部分在本村从事经营,房屋租赁及其衍生经济成为城中村主要经济模式。
三、城中村的土地权属
“城中村”土地的权属大体可分为三类：
（1）已“撤村建居”，土地被国家全部征用，农民不再享有集体土地所有权，村已经被城市完全包围，原农民已全部转为居民，只是保留着农村传统的生活习惯。这是通常所说的广义上的“城中村”，它经过改造已融入城市之中，不再是“城中村”改造的对象。
（2）正在“撤村建居”。土地大部分被征用，土地所有权部分属于国家所有，部分属于集体所有，但原农民未转为居民。
（3）尚未“撤村建居”，但已列入城市框架范围，土地全部仍属于集体所有。后两种村的情形是狭义上的“城中村”，是通常所说的要改造的“城中村”。
四、为什么要进行城中村改造
在稳增长、扩内需、促消费的经济形势下，推进城中村改造无论在供给端还是需求端，都具有重要的意义。我国进入新发展阶段，要解决居民美好生活诉求与发展不平衡、不充分的矛盾，而要解决这一对矛盾，关键还是贯彻新发展理念，推进供给侧结构性改革，以适应和匹配需求。
经过多年发展，我国各大城市实现了快速发展，这些城市既是主要都市圈的核心城市，也是稳增长、扩内需、促转型的基本盘，更是落实新发展理念的集中地，更是年轻人、新市民、外来人口最为集聚的城市，也就成为发展潜力最大的区域之一。
城中村作为存量房源地，是很多大城市外来建设者等新市民、青年人奋斗的第一个落脚点。城中村布局凌乱、房屋破旧密集、公共服务缺失、环境卫生条件相对较差，与光鲜亮丽的城市核心区域形成较大反差，在卫生安全、社会治理等方面存在诸多隐患。
当前时期，年轻人、新市民、外来人口对于分享城市化发展红利的诉求强烈，消费的边际潜力也大。重要的是，他们主要居住（甚至工作）在城中村，而城中村是快速城市化的遗留物，即位于城市建成区内，但未被城市公共服务所覆盖，是城镇化不彻底或二元分隔的产物。大量年轻人、新市民、外来人口居住生活于此，却无法融入城市，造成发展的二元分割。
同时，用地性质主要为集体土地的城中村，长期游离于城乡规划之外，村民、村集体自发推进经营粗放、用地不规范，甚至违法建设横行的出租屋经济、落后淘汰产能，导致城市整体空间规划割裂，土地利用效率低，发展不均衡、质量不高的问题突出。
推动超大特大城市进行城中村改造，就是将供给侧结构性改革和高质量发展对接起来，将供给侧结构性改革和需求侧管理对接起来，启动市政设施、公共服务设施“补短板、均等化，全覆盖”行动，将城市公共服务覆盖到城中村、覆盖到年轻人、新市民、外来人口，解决城市发展不平衡，不充分的矛盾，从而真正地释放消费潜力和内需。
五、城中村改造案例
城中村产权结构、人员构成、空间分布、历史遗存等具有高度复杂性，《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》提出拆除新建、整治提升、拆整结合三类改造模式。要求从实际出发，稳中求进、积极稳妥，分三类实施改造，具备条件的城中村实施拆除新建；不具备条件的不可强行推进，要开展经常性整治提升，防控风险隐患；介于前两类之间的实施拆整结合。
我国经历快速的城市发展，2022年中国城市化率已达到65.2%，传统的增量发展逐渐转换为存量发展，如今的城市更新需要随着时代同步发展。其中，全国深圳市的城市化程度已达99.8%，居全国第一，因此深圳对于城中村改造拥有较多的经验，本文主要引用深圳案例。
（1）拆除重建类
对于区位较好、临近轨道站点、容积率较低的城中村以拆除重建的方式进行整治。拆除重建类城市更新能够有效整合土地资源、梳理片区的路网结构、改善交通，同时政府采取收回一部分国有的土地用于布置公共配套设施如学校、医院等，充分提高土地利用效率。
案例:深圳华润大冲旧村改造项目是广东省规模最大的城中村整体改造项目，也是华润置地全国范围内在建规模最大的项目。该项目总占地面积为68万平方米，总建筑面积为280万平方米，包含150万平方米的回迁物业，改造后项目业态还包括住宅、公寓、商业、写字楼、酒店、人文剧场、3所幼儿园、小学及九年一贯制学校等，旧改后将变身为超大规模、新型、现代化的商业、商务中心及居住社区，成为高新科技园和华侨城景区的配套社区。
该项目可在以下方面为其他项目提供经验借鉴：1、在合作模式上，开创了“政府主导、市场化运作、村股份公司参与”的整体统筹、多方协同工作机制；2、在商业模式上，打造“街区+mall”形态的商业空间，模糊景观与建筑边界，贯彻规划城市街道景观理念；3、在产业模式上，打造产城融合的有机更新模式，通过科技金融赋能创新型科技企业，进一步推动科创产业的升级与发展。
图：改造前后对比图
（2）综合整治类
对于容积率较高、拆除难度较大的城中村采取改造提升的方式进行综合整治。
案例：2017年6月，深圳万科发起“万村计划”，开创性地提出“综合整治+内务运营”新思路作为城中村治理提升新模式，探索城中村改造路径。玉田村便是万科参与城中村改造并纳入保障性租赁住房的一个示范项目。玉田村位于福田区南园街道，共计114栋，建筑面积约12万平方米，村内房屋大多建设于上世纪90年代，建筑老旧，消防隐患高，楼宇排布缺乏规划且建筑密度极高。2017年9月，深圳万科与福田区南园街道玉田村就物业托管签约。玉田村将旗下物业统一出租给万科，在经过统一改造，并对“城中村”的基础设施、生活环境全面提升后，万科将植入物业管理、长租公寓、社区商业等运营内容。经过改造，总经营面积约3.8万平方米，房源总数1271套，总楼栋数41栋。
（3）功能改变类
功能改变类城市更新更适用于厂房类建筑，因为厂房建筑灵活的结构能适用不同类型的城市功能。
案例：深圳华侨城创意文化园的前身——东部工业区，是上世纪“三来一补”厂房的聚集地。2003年深圳开始实施“文化立市”战略，相继出台了一系列政策文件，给予创意产业园项目重点建设和直通车服务的优惠。华侨城集团积极响应，同年在深圳第一次提出将工业区改造为LOFT创意产业园区的想法。2004年，富有创想精神的华侨城人根据厂房的建筑特点以及政府对文化和创意产业的相关政策指引，启动了对旧厂房的改造工程。
六、哪些城市可以开展城中村改造？
根据国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》文件，将在全国特大超大城市开展城中村改造。
2014年10月29日，国务院印发了《关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号），对原有城市规模划分标准进行了调整，明确了新的城市规模划分标准以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。
城区常住人口50万以下的城市为小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。具体见下表：
备注：
1、以上包括本数，以下不包括本数。
2、城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。
3、常住人口包括：居住在本乡镇街道，且户口在本乡镇街道或户口待定的人；居住在本乡镇街道，且离开户口登记地所在的乡镇街道半年以上的人；户口在本乡镇街道，且外出不满半年或在境外工作学习的人。
根据中国统计年鉴，不计港澳台地区，我国共有4个直辖市、15个副省级市、278个普通地级市、388个县级市，共计685个城市。根据《2020中国人口普查分县资料》，这685个城市里只有105个大城市。这105个大城市，又分为7个超大城市、14个特大城市、14个I型大城市、70个II型大城市。
（2）我国现有超大特大城市名单
根据第七次全国人口普查（以下简称“七普”）数据，我国现有超大城市7个，特大城市14个。超大城市城区常住人口1000万以上，包括上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津；特大城市城区常住人口500万以上1000万以下，包括武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。具体见下表：
（3）我国大城市名单
城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市。根据《2020中国人口普查分县资料》，我国共有84个大城市，其中包含14个I型大城市、70个II型大城市。具体见下表：
七、城中村改造钱从哪儿来？
本轮城中村改造项目更多强调民间资本参与。7月21日，国常会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，强调“多渠道筹措改造资金”、“鼓励和支持民间资本参与”，政策性金融支持力度明显减弱。本轮“城中村改造”的资金来源中，社会资本是重要主体，地方财政资金发挥杠杆作用。同时地方专项债、政策性金融机构信贷放量均是未来可能的政策空间。
（1）民间资金
社会资本是重要主体，央国企打头阵，鼓励民间资金积极参与。考虑到城中村改造项目规模较大、周期较长，且在项目过程中需要协调多个利益主体的关系，预计参与主体将主要为城市更新经验丰富、资金较为充裕的央国企开发商。一方面，过去两年地产形势低迷，对多数地产开发商的资产负债表和现金流量表均造成了较大冲击，尤其表现在民营地产开发商；另一方面，此次城中村改造集中在大城市，这些城市的城投平台大多信誉良好，开发经验丰富。
例如：上海市在推动城中村改造的过程，由房企和险资共同设立城市更新基金。根据上海市房屋管理局数据，截至2022年底，全市已批准的62个城中村改造项目引进社会资金达5500多亿元，主要来源包括实施改造主体出资、金融机构配套融资、由房企和保险资金共同设立的城市更新基金等。
（2）财政资金
财政资金主要发挥杠杆支持作用，但规模较为有限，且对项目选择较为严格，较为突出保障性安居、产业园区属性。在地方财政的账本中，有对应支持地方“棚户区改造”等保障性安居工程支出的科目，但从历年来支出预算来看，财政预算的规模较为有限，主要发挥杠杆支持作用，即使在2015至2018年棚改行动期间，中央预算专项资金补助下，规模也不超过1800亿。且从近两年地方财政预算来看，财政支出更多向社保就业、科学技术、卫生健康等相对刚性的领域倾斜。从财政资金支持的项目来看，更多注重城中村改造后的项目属性，财政预算内资金更多支持保障性安居属性类的项目。
例如：深圳市正制订城中村保障性住房规模化品质化改造提升资金补助方案，拟由市区财政共同按照一定标准，对城中村保障房规模化品质化改造提升予以财政资金补助。深圳市区政府将按照《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号）要求，给予改造后的城中村保障性住房财税、金融等政策支持，降低规模化品质化改造提升投入成本。
（3）专项债资金
地方专项债支持城中村改造放量是政策空间之一，但更加注重项目的收益特征。2020年以来，专项债新增规模明显放量，投向领域也大幅扩容，重点用于市政和产业园区基础设施建设，棚改专项债多以支持收尾项目为主；2021年财办预〔2021〕29号发布，将专项债资金用途进一步拓展，明确可用于保障性安居工程，具体可投向三个方向：城镇老旧小区改造、保障性租赁住房、棚户区改造（主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目）。
从2021年以来棚改专项债（支持城中村改造也包括在内）发行体量来看，整体保持稳定，数量稳定在170只左右，每年新增规模约为3000~4000亿，相比2019年的7000亿已大幅减少。
目前棚改专项债成为中央层面支持城镇棚户区改造、老旧小区与城中村改造等的重要举措，本轮“城中村改造”推进中，地方专项债支持城中村改造放量是政策空间之一，但更加注重项目的收益特征。例如一些城中村改造后用于保障性安居、产业园区建设，可以通过基础设施REITs、保障性租赁住房REITs较早实现项目收益的转化，从而可以更好发挥对社会投资的撬动作用，吸引民间资本参与。
（4）政策性银行贷款
政策性银行贷款支持也有较大空间。近年来，准财政举措成为支持地方进行重大工程建设的重要资金来源。2015年棚改三年行动中，央行通过PSL放量支持政策性金融机构加大对棚户区改造的信贷支持力度；2022年，央行通过调整政策性银行信贷额度，创设政策性开发性金融工具，对基础设施建设投资起到较大的撬动作用。本轮“城中村改造”中，也可以考虑结合PSL、政策性金融工具的经验，继续通过政策性金融机构给予信贷支持。
综合来看，按照每年6300-8900亿元的投资体量来进行测算，考虑到目前政策性金融支持的空间与力度均有限，每年需要撬动的社会投资在5000-7000亿元左右。
尾言：积极稳步推进城中村改造有利于消除城市建设治理短板、改善城乡居民居住环境条件、扩大内需、优化房地产结构。城市发展成果应该更多惠及城市居民，而城中村脏乱差的环境与人们对住上好房子的期待相去甚远，实施城中村改造能够改善居住环境。城中村改造是一项民生工程，更是一项发展工程，对于促进投资、扩大内需都能起到重要作用。推进城中村改造将进一步激发上下游相关产业发展活力，带动有效投资和消费。同时，还将有助于补齐超大特大城市发展的短板，在改善城市环境的同时完善公共服务，提升城市文明程度，推动城市高质量发展。
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