对照自查
前期专项债券资金使用主要问题及审计关注重点
引言
近年来，专项债券成为调控宏观经济运行的重要手段，承担着稳投资、促增长、补短板的作用，专项债券成为拉动经济发展的重要马车，也是重大项目资金极为重要的来源。
随着债券发行规模增大、发行频次增多，债券资金在使用过程中存在的问题逐渐显现。因此，对专项债券资金的使用情况也成为各地方审计关注的重点内容，本文将对专项债券资金的使用和审计常见的问题和要点做简单阐述。
一、专项债券资金使用禁止清单
根据相关政策要求，专项债券资金按规定用于对应项目建设，在使用过程中应重点关注以下内容：
1、专项债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；（财预〔2016〕155号）
2、省级财政部门要加强日常调度和管理，切实防止资金闲置；（财预〔2021〕175号）
3、严禁用于发放工资及福利、支付单位运行经费、发放养老金、支付利息等；专项债券资金不得用于偿债，严禁将专项债券资金用于置换存量债务；严禁用于商业化运作的产业项目、房地产相关项目、企业补贴等；（财预〔2020〕94号、财预〔2021〕177号）
4、决不允许搞形象工程、面子工程；（财预〔2020〕94号）
5、专项债券一经发行，应当严格按照发行信息公开文件约定的项目用途使用债券资金，各地确因特殊情况需要调整的，应当严格履行规定程序，严禁擅自随意调整专项债券用途，严禁先挪用、后调整等行为；（财预〔2021〕110号）
6、不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆；（厅字〔2019〕33号）
7、严禁将专项债券对应资产用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保；（财预〔2017〕89号）
8、债券资金不得用于回购已竣工或拖欠工程款的项目；（财预〔2021〕177号）
9、严禁超项目实施进度拨款，严禁将债券资金滞留国库、沉淀在部门单位；（川财规〔2021〕6号）
10、严禁回补以前年度财政垫付款；
11、严禁用于支付各种保证金、诚意金等。
二、专项债券资金审计简析
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专项债券资金审计关注重点
1、关注项目建设的真实性。
（1）严格审查项目申报资料的真实性，审查项目单位是否存在用已完工的项目申报地方政府专项债券资金。
（2）严格审查项目建设的真实性，审查项目是否按发行债券申报的内容组织实施。
2、关注资金使用的合理性。
（1）严格审查专项债券资金拨付的及时性，掌握专项债券收入、支出、结余情况，了解项目资金是否按规定的时限拨付。
（2）严格审查专项债券资金用途的合规性，审查项目单位是否有大量资金结存，有无超范围列支或违规改变资金用途，审查项目单位是否按规定的用途使用专项债券资金。
3、关注项目的效益性。
（1）审查项目收益能力，审查专项债券项目能否实现收益自平衡，能否按期偿还本息。
（2）关注项目带动效益，审查专项债券项目短期内对扩大有效投资的带动效益。
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专项债券资金审计中发现的问题
中央财政审计报告已连续2020-2022年三个年度明确指出地方专项债存在“重发行轻管理”问题；地方财政审计报告也表明，专项债资金闲置、违规使用专项债资金、项目收益小于预期等问题普遍存在。
2023年6月26日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上，审计署发布了《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，重点审计了18省本级及36个市县共54个地区的财政收支管理情况，指出专项债券管理存在一些问题：
（1）20个地区通过虚报项目收入、低估成本等将项目“包装”成收益与融资规模平衡，借此发行专项债券198.21亿元；
（2）5个地区将50.03亿元违规投向景观工程商业性项目等禁止类领域；
（3）47个地区违规挪用157.98亿元；
（4）5个地区虚报33个专项债券项目支出进度，至2022年底有60.27亿元结存未用；
（5）13个地区暂付款占用专项转移支付或专项债券资金86.47亿元，部分用于无预算、超预算政府支出。
近期，其他各省审计厅也相继发布了2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告，各地方均发现了专项债券资金使用不规范的问题，下表列举部分地区主要存在的问题：
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问题的成因
1、审批手续不完善：前期手续迟迟办不好，特别是用地手续问题，导致项目难以开工或进展缓慢，造成资金闲置。
2、项目不成熟：个别项目是临时决定要申报的，前期论证不足，导致后期调整设计方案，拖慢项目进度。
3、项目收益不够：一些专项债资金虽然用于项目建设，但专项债项目收益有限，无法覆盖融资。有的项目未及时投入运营或运营效果不佳，难以实现收支平衡。
4、资金使用不规范：除了违规使用专项债券资金（用于负面清单），还存在超进度支付工程款问题。部分地区资金拨付进度与部门考核直接挂钩，项目单位在层层压力下，忽略工程实际进度，普遍存在“重资金争取，轻项目推进”的情况，未严格按照合同约定付款，而是通过签订补充协议预付资金等方式，超进度拨付债券资金，未真正形成实物工作量。
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建议
建议项目单位充分做足项目前期工作，充分挖掘项目收益；各地方政府不仅应关注专项债项目发行过程中的项目质量把关，也应当重点关注资金用途调整后的项目审核，全面推广穿透式监测，实施支出进度通报预警制度。
建议建立地方政府债券发行效率评价机制和债券资金使用效率评价机制，加强对债券从发行到资金使用各个环节的绩效评价，以绩效评价促进债券发行管理和债券资金使用效率的提升。
三、专项债券资金使用常见问题
1、目前项目用不了这么多钱，可以直接用在其他项目上吗？
专项债券项目需严格按照发行信息公开文件约定的项目用途使用债券资金，严禁擅自随意调整专项债券用途，严禁先挪用、后调整等行为。确需调整债券资金用途的，按照《地方政府专项债券调整操作指引》（财预〔2021〕110号）文件执行。
2、专项债券资金一直用不出去怎么办？会有什么问题吗？
建议加快项目建设进度，尽快支出，如确实用不出去，建议可以主动申请资金用途调整，按照《地方政府专项债券调整操作指引》（财预〔2021〕110号）文件执行。
资金用不出去会造成资金闲置，长期闲置可能会被收回重新分配，并可能面临相关处罚的风险。为避免专项债券资金闲置时间过长，各地方出台了对应的资金回收机制或预警机制，例如：
山西省财政厅建立专项债券闲置资金超期收回调整机制：对下达后12个月未支出及其他闲置或违规使用的专项债券资金，统一收回并按程序调整用于其他急需资金的项目。
福建省财政厅制定超期收回机制：对债券资金下达项目单位后超过一年仍未支出的，要求调整用于其他项目，将支出进度情况与新增债务限额分配挂钩。
甘肃省酒泉市财政局建立项目资金超期预警机制：对下达额度3个月未实际支出的项目，进行预警提示并暂停安排后续资金，直至完全形成有效支出后再安排后续额度；对下达额度后6个月未实际支出的项目，将按程度调整额度用于其它符合条件的成熟项目。
3、专项债券已发行，项目业主可以调整吗？
专项债券存续期内，对应项目发生可能影响其收益与融资平衡能力的重大事项的，专项债券资金使用部门和财政部门应当按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）等有关规定提出具体补救措施，经本级政府批准后向省级财政部门报告，并由省级财政部门公告或以适当方式告知专项债券持有人。
4、专项债券发行后建设与可研批复有偏差怎么办？
专项债券发行后建设与可研批复出现偏差的，可以申请调整。项目单位应严格按照《地方政府专项债券用途调整操作指引》（财预〔2021〕110号）流程上报，不能未经批准变更项目建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更，不能擅自增加投资概算等。
省级财政部门原则上每年9月底前可集中组织实施1到2次项目调整工作。地方各级财政部门会同有关部门组织梳理本级政府专项债券项目实施情况，确需调整专项债券用途的，要客观评估拟调整项目预期收益和资产价值，编制拟调整项目融资平衡方案、财务评估报告书、法律意见书，经同级政府同意后，及时报送省级财政部门。
5、专项债券快到期了，但是收益不够，还不上怎么办？
《财政部关于试点发展项日收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）明确，专项债券的项目收入是由政府性基金收入和专项收入组成，项目收入应当专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目的收益偿还到期债券本金。
因项目的政府性基金收入和专项收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行相关专项债券周转偿还（即债务延期），项目收入实现后再予以归还。
6、项目已经完成了，可否将项目资产划给子公司，扩大子公司资产实力，提升融资能力呢？或者可否抵押给银行，进行流动资金贷款呢？
专项债券项目建设过程中和建成后形成的所有资产属于政府投资形成的国有资产，其权属归当地政府所有。省级财政部门要按照财政部统一要求，同步组织建立专项债券对应资产的统计报告制度，实现对专项债券对应资产的动态监测。在建设项目形成资产产权未发生变更前，项目实施单位不得将基础设施项目专项债券资金建设的项目形成的资产以任何形式转让、抵押贷款或为第三方提供担保。
《预算法》明确指出，除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
《财政部关于试点发展项日收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）明确，严禁将专项债券对应资产用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保。同时，财预〔2017〕97号文、财预〔2018〕28号文均提及，专项债券对应项目形成资产和权益，应当严格按照债券发行时约定的用途使用，不得用于抵质押。
7、今年国家资金进度要求得很紧，可以先购买一些相关设备或者先把钱预支出去给项目单位吗？
专项债券资金使用需要按照工程进度进行付款，严禁超进度付款，是监管、审计目前的重点监管方向。
8、今年财政比较困难，项目资本金没有落实到位，目前项目没钱，马上要支付利息了，可以用专项债券资金偿还吗？
根据《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号），专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还；专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，不得通过发行专项债券偿还。
偿还方式：常规的10年期以下的专项债券按年付息，到期一次性还本；10年期及以上专项债券按半年付息，到期一次性还本；制定提前还本计划的项目，按照约定及信息披露的方式偿还本金及利息。
9、项目急需用钱，但是债券还未发行，可以先用单位自有流动资金建设吗？待债券发行回补流动资金？
项目业主是对项目负有投资、建设、运营管理等职能的单位，有履行项目建设的出资义务。如果业主提前“垫付”项目款，后续专项债券资金下达之后不可归还业主单位，下达的专项债券资金应当继续投入到项目的建设当中。
对预算拟安排的新增专项债券项目，可以申请先行调度库款，加快项目建设进度，债券发行后及时回补。（厅字〔2019〕33号）
·尾言·
各地方应当加强资金使用监督，规范资金使用行为。建立常态化监督机制，采用自查和专项检查相结合的办法，定期开展自查，不定期进行专项检查，确保专项债券资金规范使用。严格执行专项债券资金投向领域和禁止类项目负面清单管理，严禁挤占挪用资金。靠实主体责任，建立还本付息台账，项目单位应当及时偿还债务本息，有效防范化解政府债务风险。
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