2024年政府工作报告提出，为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从2024年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，2024年先发行1万亿元，并已经列入2024年政府性基金预算。
发行超长期特别国债，能为重大战略实施、重点领域安全两大方向提供资金支持，也能满足地方的融资需要。本文将对超长期特别国债背景、政策及投向领域做简单阐述。
超长期特别国债，关键在于“超长期”与“特别”二词：
“超长期国债”是指发行期限大于10年的债券。根据规定，我国10年及以下的国债实行关键年限定期发行制度，而10年以上的超长期国债由财政部根据市场和经济情况运行择机发行。
“特别国债”是指用于特殊用途、支持特定项目而发行的国债。具有不纳入一般公共预算、不影响赤字率等特征，但仍属于政府债务，需纳入政府债务余额管理范畴。
“超长期特别国债”则指财政部基于市场和经济情况运行择机发行，为特殊目的及用途而发行、不计入赤字的国债。
“超长期债券”一般指10年期以上的债券。历史上我国共发行过15年期、20年期、30年期和50年期四个期限的超长期国债。
当前国债发行市场以30年和50年的期限为主，以2023年为例，2023年30年期国债共发行12次、共计2760亿元，50年期国债4次、共计920亿元。
存量方面，截至2024年1月30日，我国现存国债中发行期限超过10年的国债共有5.0万亿元，其中15年、20年、30年、50年期国债规模分别为280.0亿元、4910.1亿元、34063.3亿元与10613.5亿元，相应占比则分别为0.6%、9.9%、68.3%、21.3%。
特别国债是指为特定目标发行的、具有明确用途的国债。特别国债与普通国债相比，具有一定的特殊性。
1、特别国债的特点
从资金用途看，特别国债具有明确特定用途，其资金需专款专用；而普通国债主要用于弥补财政赤字。
从预算管理看，特别国债不纳入一般公共预算、不计入财政赤字；普通国债既纳入一般公共预算，计入财政赤字。
从发行流程看，新发特别国债需国务院提请全国人大常委会审议批准，并相应追加年末国债余额限额，而普通国债的新增限额一般需要在每年向全国人民代表大会作预算报告时提出，由全国人大予以审批。特别国债在发行流程上更加简易、灵活。
表1 特别国债与普通国债的区别
2、我国特别国债的发行历史
第一次用于补充四大行资本金。1998年8月，财政部宣布发行期限为30年的2700亿元特别国债，向四大国有商业银行定向发行，所筹资金专项用于补充四大银行资本金，以达到《巴塞尔协议》的要求。
第二次用于购买外汇注资中投。2007年6月，财政部经授权，宣布将发行2000亿美元的特别国债，用于购买外汇注资中投公司。
第三次用于抗疫等相关支出。2020年发行了1万亿抗疫特别国债，其中7000亿元主要投向基建项目，3000亿元主要用于保就业、保基本民生、保市场主体。
表2 我国历史上三次新发特别国债
2023年10月全国人大常委会审议通过《国务院关于增加发行国债支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力的议案》。根据《议案》，中央财政在2023年四季度增发国债1万亿元，作为特别国债管理。
值得注意的是，此次万亿国债并非严格意义上的特别国债。严格意义上的特别国债需投向有收益的项目或资产，因而可以不纳入赤字。此次万亿增发国债需计入财政赤字，其特别之处在于专项用于项目建设，且增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方。
2024年3月5日在第十四届全国人民代表大会第二次会议上政府工作报告指出，为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从2024年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，2024年先发行1万亿元。
其实自2023年12月以来，多地在政府工作报告中就提及了争取超长期特别国债分配额度、扩大中央预算内投资等中央政策支持的内容，详情如下：
超长期特别国债将用于“两重”：专项用于国家的重大战略实施和重点领域的安全能力建设。
从主要投向看，按照问题导向、精准突破、系统集成、协同高效的原则，聚焦强国建设和民族复兴进程中的大事难事。初步考虑，将重点支持科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域建设。这些领域潜在建设需求巨大、投入周期长，现有资金渠道难以充分满足要求，亟需加大支持力度。
由于目前尚未有正式文件对超长期特别国债的支持领域进行更详细的说明，而超长期特别国债作为中央预算内资金的一种，本文暂参考《2024年中央预算内资金重点支持领域和方向》作为本次超长期特别国债的支持领域，亦是2024年经济工作的重点方向。
在建项目为2021年以后开工项目，且在2024年可以完工，申请资金时投入不能超过80%；
新建项目如为政府投资审批制项目，申请资金时必须有可研批复和初设批复，如为核准备案项目，申请资金时前期手续必须充分，原则上2024年底前开工（各省可能有具体要求）配套资金保障得有证明，资本金扣除申请资金后不低于5%。
（一）项目申报
项目单位根据申报通知要求，准备符合申报条件的项目同时从线上（国家重大建设项目库）和线下（项目单行材料）两条线进行申报，由发改部门会同行业主管部门对照专项管理办法和申报通知要求逐级审核、逐级上报。
线上：拟申报中央预算内投资项目基本信息由项目申报单位经互联网端口录入国家重大建设项目库，并推送至属地发改部门，由属地发改部门会同行业主管部门进行筛选审核，并将最终通过审核的项目纳入国家三年滚动计划库，逐级推送。
线下：项目业主单位准备项目申报材料，包括资金申请报告、项目审批（核准、备案）文件、真实性说明、资金承诺函等单行材料，同步报送至属地发改部门。
2、项目的基本情况，包括在线平台生成的项目代码、建设内容、总投资及资金来源、建设条件落实情况等；
3、项目列入三年滚动投资计划，并通过在线平台完成审批（核准、备案）情况；
4、申请投资补助或者贴息资金的主要理由和政策依据；
项目单位应对所提交的资金申请报告内容的真实性负责。
国家发展改革委结合相关政策措施和实际项目申报情况，确定安排各地区年度中央预算内投资计划额度。中央预算内投资计划下达后，地方发改及有关部门根据国家下达的投资计划转发或分解下达项目年度投资计划。
中央预算内投资计划下达后，由财政部逐级下发资金额度，根据项目申报的主体层级不同，由相应层级的财政部门以实拨资金或国库集中支付方式拨付至项目实施主体或施工单位。
中央预算内直接投资项目，主要以国库集中支付方式，由相应层级国库根据拨付指令将资金直接拨付至施工单位；
中央预算内投资补助和贷款贴息项目，主要以实拨资金方式，由相应层级国库拨付至项目实施主体；
中央预算内投资资本金注入项目，资金拨付主要为实拨资金，由相应层级的国库拨付至项目实施主体账户中。
3、项目是否重复申报。对于已经足额安排的项目不得重复申请本专项中央预算内投资；同一项目不得重复申请同级别不同类型的中央预算内投资或其他中央财政资金。
7、原则上支持计划新开工、续建项目，不得用于已完工项目，计划新开工项目前期工作条件是否成熟、具备开工条件，在建项目各项建设手续是否完备；
10、日常监管直接责任单位及监管责任人填报是否规范等。
1、各专项申报时间较短，前后一周左右，需提早准备项目，提前完善项目申报材料、推进项目前期工作；
2、企业申报中央预算内投资补助需准备好自有资金和自筹资金证明；
4、同一企业不同项目在上一个中央预算内投资支持项目验收完成前不得再申请下一个项目的中央预算内资金；
5、原则上，同一个项目可以同时申报中央和省级预算内投资；
超长期特别国债的出台意味着未来几年财政的发力更偏“循序渐进”式、而非“拔苗助长”式，中央政府加杠杆的政策取向进一步明确。发行不计入赤字的超长期特别国债，言外之意可能是逐步实现去土地财政化，从而真正实现经济增长引擎转型的高质量发展决心。对地方国企平台公司而言要抢抓政策机遇。加快促进市场化、产业化、数字化和绿色化的全面转型，是当务之急。
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