新规下特许经营如何操作？

引言：2014年以来，政府和社会资本合作(PPP)的实施一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。2023年2月以来，财政部、国家发展改革委分别布置各地暂停政府和社会资本合作(PPP)推进工作，抓紧开展清理核查和项目整改。2023年6月初，国务院领导同志组织召开专题会议，明确了工作思路和工作分工。按照国务院确定的工作分工，国家发展改革委牵头制订了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号，以下简称“115号文”）,会同财政部联合上报国务院同意后以国务院办公厅名义转发各地方、各部门贯彻实施。

自115号文后，政府和社会资本合作项目新规频发，本文将结合实例和政策规定对对新制度下政府和社会资本合作(PPP)和特许经营进行分析。本文目录如下：

▷▷2.政府和社会资本合作（PPP）和特许经营之间的关系

▷▷3.哪些项目可以采用特许经营模式？

▷▷4.民营企业可以参与哪些特许经营项目？

▷▷5.国有企业如何参与基础设施和公用事业项目？

▷▷6.特许经营项目推进流程

▷▷7.特许经营可以采取哪些方式？

▷▷8.政府可以为特许经营项目提供哪些资金支持？

▷▷9.新老项目怎么划断？

▷▷10.特许经营期限可以多长？

正文如下：

（1）什么是政府和社会资本合作模式？

PPP(Public-Private Partnership)直译为公私合作伙伴关系，是基础设施投融资的一种具体操作方式，是倡导公共部门和私人机构以合作伙伴的关系提供公共产品和公共服务的一种实践理念。PPP的相关内容来自于各国的具体实践，并不断丰富完善；PPP不是一门理论学科，没有系统完整的理论体系。

根据《2015政府工作报告》缩略词注释，政府和社会资本合作（PPP, Public-Private-Partnership的缩写）模式：指政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，以利益共享和风险共担为特征，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

（2）什么是特许经营？

根据《管理办法》，基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用公开竞争方式依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织作为特许经营者，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等，不属于本文所称基础设施和公用事业特许经营。

        （3）新规下两者有什么关系？

通过以上分析可知，根据PPP和经营的外延分析，特许经营是PPP的其中一种模式。但115号文明确规定，基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作（PPP）模式，政府就项目投资建设运营与社会资本开展合作，不新设行政许可。

政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，根据项目实际情况，合理采用建设—运营一移交 (BOT) 、转让一运营一移交 (TOT)、改建一运营一移交 (ROT)、建设一拥有一运营一移交 (B0OT) 、设计一建设一融资一运营一移交 (DBFOT) 等具体实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。

通过以上规定可知，新规下PPP模式应全部通过特许经营模式实施，即为相关文件可以同时约束两者并可将两者视为一体。

政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。

115号文要求坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建(含改扩建)项目，制定了《支持民营企业参与的特许经营新建(含改扩建)项目清单(2023年版)》并动态调整。市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%;少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。

对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，可积极鼓励民营企业参与。外商投资企业参与政府和社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行。

（1）政府直接授权或国有企业自行实施

基础设施和公用事业项目的投融资模式很多，PPP只是其中之一，并不是除了政府直接投资项目外，都必须通过政府和社会资本合作进行。从国内实践看，在没有大规模推广PPP模式前，大量的基础设施项目都是由地方政府直接授权地方本级国有企业投资建设，未来地方政府仍然可以通过这种方式推动当地基础设施项目建设。

新规明确了特许经营项目的范畴和鼓励民营企业参与的项目清单，但是并未要求所有符合特许经营的领域都必须强制执行特许经营模式。市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有经营收入的公益项目，不得采用特许经营模式。从盈利能力角度分析是否适合采用特许经营模式，如采取多种方式后，盈利能力仍不足，则不应采用特许经营模式。要求在审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可行性论证，对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证，实施方案论证以及可行性论证并通过后，方可采取特许经营模式。

项目经过可行性论证和评估后，项目经营性收入不足与覆盖投资，或者市场化程度较高，不适宜以特许经营模式实施，转为政府投资或企业投资项目，前者可由本级地方国企作为经营性项目的法人单位，后者由地方国企作为市场化主体，以核准或备案的方式组织项目立项，负责项目投资建设运营。

需要说明的是，是否能由地方政府直接授权本级国有企业投资建设要依法依规予以确定。地方政府可以依据《政府投资条例》或《企业投资项目核准和备案管理条例》,在审批或核准项目时，将符合条件的地方本级国有企业明确为特定项目的项目法人。

（2）政府通过招投标方式选择国有企业

针对部分项目，政府应当通过公开招投标方式选择投资者，例如收费公路项目。

《收费公路管理条例》规定，“经营性公路建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者。经营性公路由依法成立的公路企业法人建设、经营和管理”，这与115号文明确的“通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者”，既不等同、也不冲突。特许经营模式是经营性公路项目建设可采用的模式之一，但并不是唯一模式。所有经营性公路建设项目均应通过招标投标方式选择投资者，并不意味着必须采用特许经营模式。如果地方本级国有企业通过招标投标方式成为特许经营模式以外其他模式经营性公路建设项目的投资者，可依法依规采取相应方式参与项目建设。

（3）与民营企业展开合作参与特许经营项目

针对清单内应由民营企业独资或控股、股权占比原则上不低于35%的新建和改扩建项目，地方国企可与民营企业展开合作，即增资扩股到符合文件要求的民营企业，保证投标主体的民营主体地位。通过此种方式成为参与投标的民营企业的股东，间接参与特许经营项目投建营一体化实施，既保证符合国家对于特许经营践行公私合营本质以及避免地方保护等方面的要求，又参与了地方优质的经营性项目。

（4）国有企业通过正常流程参与特许经营项目

针对清单内积极创造条件、支持民营企业参与的项目和清单外的新建和改扩建项目，若项目经过可行性论证和评估后，适宜以特许经营模式实施，但经过公开程序多次招标后，并无满足要求的民营企业有意愿实施，则可进一步探索由国有企业实施。

针对已建成不需要新建或改扩建只需要运营的项目，不论属于清单内还是清单外的项目，115号文只要求最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建(含改扩建)项目，但部分项目不属于新建，也不属于改扩建项目，而是地方政府前期通过各种资金已经建设完毕的项目，仅需后期选择合适的运营方（即为TOT模式），则国有企业可以通过正常特许流程参与此类项目。

（5）国有企业参与非本级政府投资的新建或改扩建项目

根据《编写大纲》，除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目的投标方、联合投标方或项目公司股东；作为政府出资人代表时，原则上不得在项目公司中控股。

通过以上规定，非本级项目地方国企可参与，非本级国企可参与其他层级项目。如省级行业主管部门、事业单位发起的项目，可由地市级、县级地方国企作为投标主体；地市级、县级行业主管部门、事业单位发起的项目，可由省级地方国企作为投标主体。可探索不同层级地方国企交叉持股，进而间接参与本级特许经营项目。

（1）授权实施机构

地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构(以下简称项目实施机构),负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作。

县级以上人民政府授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。具体可由有关部门或单位向本级人民政府书面申请启动特许经营项目，本级人民政府以批复、会议纪要或授权书等形式明确项目采用特许经营模式实施、授权该部门或单位作为项目实施机构及具体授权范围等相关事宜，如需委派政府出资代表参与项目公司出资，也可在文件中一并授权。

（2）编制特许经营方案

实施机构根据授权，参照可行性研究报告编写规范和《编写大纲》要求，牵头编制特许经营方案。

实施政府定价的特许经营项目，特许经营方案中有关投资回报、价格及其测算应当征求地方价格主管部门意见。特许经营期限拟超过40年的，应当在特许经营方案中充分论证并随特许经营方案一并报请批准。

（3）开展可行性评估

实施机构可以委托具有相应能力和经验的第三方机构，开展特许经营可行性评估，完善特许经营项目实施方案。

特许经营可行性论证，应当从项目全生命周期成本、产出或服务效果、建设运营效率、风险防范控制等方面，特别是对采取特许经营模式和传统政府投资模式在投入产出、经济社会效益等方面进行比较分析，对项目是否适合采用特许经营模式进行论证。此外，还应当对相关领域市场发育程度、企业建设运营能力状况和参与意愿、项目产品服务使用者支付意愿和能力进行评估，确保特许经营模式可以落地实施。

（4）审定特许经营方案

特许经营方案按照政府投资项目审批权限和要求，报投资主管部门或者其他有关部门审核，合理控制项目建设内容和规模，明确项目产出方案。

审核特许经营方案时，应当对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证，根据职责分工征求有关部门意见，必要时可以委托专业咨询机构进行评估。

（5）公平选择采购特许经营权人

实施机构根据经审定的特许经营方案，应当通过招标、谈判等公开竞争方式选择特许经营者。实施机构应当在招标文件、谈判文件等公开选择特许经营者的文件中载明是否要求成立特许经营项目公司。

特许经营者选择应当符合内外资准入等有关法律、行政法规规定。依法选定的特许经营者，应当向社会公示。

（6）签订特许经营协议

实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的特许经营者签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。

选定的特许经营者及其投融资、建设责任不得调整。确需调整的，应当重新履行特许经营者选择程序。

（7）履行项目前期手续

政府采用资本金注入方式投资的特许经营项目，应当按照《政府投资条例》有关规定，履行审批手续。企业投资的特许经营项目，应当按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定，履行核准或者备案手续。实施机构应当协助特许经营者办理相关手续。

依法选定的特许经营者如果与项目前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致的，应当依法办理项目法人变更手续，实施机构应当予以必要支持和便利。

完成审批、核准或备案手续的项目如发生变更建设地点、调整主要建设内容、调整建设标准等重大情形，应报请原审批、核准机关重新履行项目审核程序，或者重新备案，必要时应重新开展特许经营模式可行性论证与特许经营方案审核工作。

（8）项目建设实施管理

特许经营者应做深做实项目前期工作，严格按照有关规定优化工程建设方案，合理安排工期，有效控制造价，保障工程质量，做好运营筹备。对地质条件复杂、施工风险较大、存在维修养护困难的项目，应完善勘察和施工设计，强化建设风险控制，防止项目烂尾。项目建成后，应依法依规及时组织竣工验收和专项验收。需要试运行或试运营的项目，应在投入试运行或试运营前符合相应要求并取得试运行或试运营许可。

（9）履行特许经营协议

特许经营协议各方当事人应当遵循诚实信用原则，按照约定全面履行义务。实施机构应当全面、按期履行签订特许经营协议、协调开展价格调整、支付代收的用户付费、监测验收等义务；特许经营者应当按照特许经营协议约定的数量、质量、标准、期限等，提供公共产品和公共服务，并履行协议约定的其他义务。

（10）特许经营协议变更或终止

①协议变更

在特许经营协议有效期内，协议内容确需变更的，协议当事人应当在协商一致基础上签订补充协议。如协议变更可能对特许经营项目的存续债务产生重大影响的，应当事先征求债权人同意。特许经营项目涉及直接融资行为的，应当及时做好相关信息披露。特许经营项目涉及运营主体实质性变更、股权移交等重大事项的，应当及时书面告知相关行业主管部门。

特许经营期限届满后确有必要延长的，按照有关规定经充分评估论证，协商一致并报批准后，可以延长。

②提前终止

在特许经营期限内，因特许经营协议一方严重违约或不可抗力等原因，导致特许经营者无法继续履行协议约定义务，或者出现特许经营协议约定的提前终止协议情形的，在与债权人协商一致后，可以提前终止协议。

因政府方原因导致特许经营协议提前终止的，政府应当收回特许经营项目，并根据实际情况和协议约定给予原特许经营者公平合理补偿。因特许经营者原因导致特许经营协议提前终止的，特许经营者应当按照特许经营协议约定履行有关资产移交、债务清偿、违约赔偿责任，并在清算移交期间配合政府维持有关公共服务和公共产品的持续性和稳定性。

③届满终止

特许经营期限届满终止的，协议当事人应当按照特许经营协议约定，以及有关法律、行政法规和规定办理有关设施、资料、档案等的性能测试、评估、移交、接管、验收等手续。

特许经营期限届满终止，对该基础设施和公用事业继续采用特许经营方式的，实施机构应当根据本办法规定重新选择特许经营者；同等条件下，可以优先选择原特许经营者。

特许经营期限内因确需改扩建等原因需要重新选择特许经营者的，同等条件下可以优先选择原特许经营者。新的特许经营者选定之前，实施机构和原特许经营者应当制定预案，保障公共产品或公共服务的持续稳定提供。

基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：

（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府（BOT/ROT）；

（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府（BOOT/ROOT）；

（三）在一定期限内，政府将已经建成的基础设施和公用事业项目转让特许经营者运营，期限届满移交政府（TOT）；

（四）国家规定的其他方式（DBFOT等）。

禁止在建设工程完成后直接将项目移交政府，或者通过提前终止协议等方式变相逃避运营义务。

基础设施和公用事业特许经营应当聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入具备覆盖建设投资和运营成本并获取一定投资回报的条件，不因采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任。前款所称使用者付费，包括特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费。

政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

按照《政府投资条例》政府投资支持的方式包括四种，即直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息，除此之外，不能通过任何方式在任何阶段给予社会资本任何形式的补贴，尤其是针对建设成本的补贴。

因此，在建设期，政府可以直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息的方式对使用者付费项目给予政府投资支持；在运营期，政府付费只能按规定补贴运营，补贴运营仍应遵循一视同仁的原则。政府对特许经营项目的补贴应是行业通行的补贴，不可以是仅针对单个项目单独给予的补贴。相反，某个行业或某类项目有统一的政府补贴，这类项目采取特许经营模式后，仍应正常享有补贴，不能因采用特许经营模式而无法享有行业统一的政府补贴。

2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行，不再执行2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》 (国办发〔2015〕42号)。

即，以2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查启动时间点为界限：2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前已完成招标采购程序的项目为存量项目；2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照115号文规定的新机制执行。完成招标采购程序应当以实施机构和特许经营者(或社会资本方)签署正式合作协议或特许经营协议为准。

基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、项目建设投资和运营成本、投资回收期等综合因素确定，充分保障特许经营者合法权益。

特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。

（一）赣县区城乡供水新改扩建项目特许经营权招标终止

2024年5月8日，江西省公共资源交易平台公告显示，赣州市赣县区水利局赣州市赣县区城乡供水新改扩建项目特许经营权招标终止，给出的原因是“接采购人通知，本项目终止采购”。

业内人士分析，城乡供水项目属于115号文规定的民营企业股权占比原则上不低于35%的项目。《编写大纲》要求，除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国有独资或国有控股企业(含其独资或控股的子公司)不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建(含改扩建)项目的投标方、联合投标方或项目公司股东；作为政府出资人代表时，原则上不得在项目公司中控股。

因此该项目不符合特许经营权新规。

（二）六景工业园区水质净化厂、六景工业园区南部水质净化厂特许经营项目

2024年4月22日，绿城水务收到了建隆公司发来的《广西建隆工程咨询有限公司关于六景工业园区水质净化厂、六景工业园区南部水质净化厂特许经营社会资本方采购的项目终止告知函》，载明“我司组织采购代理工作的项目：六景工业园区水质净化厂、六景工业园区南部水质净化厂特许经营社会资本方采购，项目编号：GXJL-2024-30，现因故终止本项目采购活动，于2024年4月19日发布了项目终止公告”。

对于该项目的终止，公告内容并未提及具体原因，但是业内观点认为，中标社会资本方为地方国资上市公司，不符合115号文“环保领域的污水处理项目，民营企业股权占比原则上不低于35%”的要求。

      （三）淮安市公共停车收费（静态交通管理平台及公共停车智能化改造）项目

而在2023年11月22日，淮安市公告资源交易中心发布的《淮安市公共停车收费（静态交通管理平台及公共停车智能化改造）项目中标结果公告》显示，该项目的供应商名称：淮安市江淮智慧科技有限公司。

规范实施政府和社会资本合作新机制，旨在畅通民间资本参与基础设施投资的渠道，拓宽民间投资空间；充分发挥市场机制作用，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平；遏制新增地方政府隐性债务，确保规范发展、阳光运行，促进经济社会高质量发展。

整体而言，新规表明了政府对PPP模式的重新定位，全面回归PPP模式的初衷，PPP模式将在新机制下重新起航。与此同时，115号文对于PPP模式适用范围的限定，也意味着未来适合PPP模式的项目可能并不会太多，市场规模将不可避免的大幅缩水。115号文给民营企业释放了利好信息，但市场信心和投资能力的恢复恐怕也需要时间。