已发行的地方政府专项债券项目还能调整用途吗？

引言：近年来，为了扩大有效投资、对冲经济下行压力，专项债券作为落实财政政策的重要工具，在发行规模、项目投向以及规范管理等方面均实现了快速发展，支持了一大批重大项目建设，对稳经济起到重要作用。但是，当前也有一些地方存在专项债资金闲置、违规使用以及使用绩效不高等问题。

2021年9月8日，财政部印发了《地方政府专项债券用途调整操作指引》的通知（财预〔2021〕110号）档（以下简称“《操作指引》”），《操作指引》的出台正是为了提高专项债的使用绩效并防范债务风险，使其真正发挥出跨周期调节和补短板的作用。

笔者将从以下几个方面对地方政府专项债券用途调整进行论述：

专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券，其项目本身具备收支平衡的特点，因此专项债券的发行对带动扩大地区有效投资、保持经济平稳运行发挥了重要作用。

但是，全国各地《2020年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，有的省份部分市县项目资金闲置超过1年。某省4市20县将29.04亿元债券资金出借给乡镇、企业等周转使用，甚至用于购买理财产品或其他项目建设等。审计署数据显示，2020年底，55个地区专项债余额1.27万亿元中，有413.21亿元（占3.25%）未严格按用途使用，其中5个地区将204.67亿元投向无收益或年收入不足本息支出的项目，偿债能力堪忧。

2023年5月29日，财政部官网消息显示，2023年1-4月全国发行新增专项债券16216亿元，全国发行再融资专项债券3036亿元，全国发行地方政府专项债券合计19252亿元，同比增长31.95%。据公开数据显示，2023年1-4月，新增专项债券发行占全年限额的42.7%，发行进度与2022年同期（38.4%）类似，而2021年同期仅少量新增债券发行。

通过以上数据可知，专项债券发行规模巨大，但是在资金实际使用过程中，一些地方存在专项债资金闲置、违规使用以及使用绩效不高等问题，因此对因准备不足、短期内难以建设实施的项目，调整其专项债券资金用途显得愈发重要。为了提高专项债券的使用绩效并防范债务风险，使其真正发挥出跨周期调节和补短板的作用。2021年11月，财政部发布了《地方政府专项债券用途调整操作指引》，指导地方规范专项债券用途调整。

《操作指引》指出，专项债券用途调整，属于财政预算管理范畴，主要是对新增专项债券资金已安排的项目，因债券项目实施条件变化等原因导致专项债券资金无法及时有效使用，需要调整至其他项目产生的专项债券资金用途变动。专项债券一经发行，应当严格按照发行信息公开文件约定的项目用途使用债券资金，各地确因特殊情况需要调整的，应当严格履行规定程序，严禁擅自随意调整专项债券用途，严禁先挪用、后调整等行为。

专项债用途调整仅限于特殊情况。专项债券资金已安排的项目，可以申请调整的情形主要有四类：

1、项目实施过程中发生重大变化，确无专项债券资金需求或需求少于预期的；

2、项目竣工后，专项债券资金发生结余的；

3、财政、审计等发现专项债券使用存在违规问题，按照监督检查意见或审计等意见确需调整的；

4、其他需要调整的。

调整安排的专项债券资金，优先用于本级政府符合条件的项目，确无符合条件项目的，省级财政部门可以收回专项债券资金和对应的专项债务限额统筹安排。

专项债券资金使用，坚持以不调整为常态、调整为例外。专项债券用途调整，应符合以下原则：

1、调整安排的项目必须属于有一定收益的公益性项目，且预期收益与融资规模自求平衡，项目前期准备充分、可尽早形成实物工作量，项目周期应当与申请调整的债券剩余期限相匹配；

2、调整安排的专项债券资金，优先支持党中央、国务院明确的重点领域重大项目；

3、调整安排的专项债券资金，优先选择与原已安排的项目属于相同类型和领域的项目，确需改变项目类型的，应当进行必要的解释说明；

4、调整安排的专项债券资金，严禁用于置换存量债务，严禁用于楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及非公益性资本支出项目，不得用于经常性支出。

1、地方各级财政部门会同有关部门组织梳理本级政府专项债券项目实施情况，确需调整专项债券用途的，要客观评估拟调整项目预期收益和资产价值，编制拟调整项目一案两书（即：融资平衡方案、财务评估报告书、法律意见书），经同级政府同意后，及时报送省级财政部门。

拟调整项目融资平衡方案应当准确反映项目基本情况、前期手续、投融资规模、收益来源、建设周期、分年度投资计划、原债券期限内预期收益与融资平衡情况、原已安排的项目调整原因、潜在风险评估、主管部门责任、调整后债券本息偿还安排等。

2、省级财政部门原则上每年9月底前集中组织实施1到2次项目调整工作。

3、省级财政部门负责汇总各地调整申请，统筹研究提出包括专项债务限额和专项债券项目在内的调整方案，于10月底前按程序报省级政府批准后，报财政部备案。

专项债券用途调整，省级财政部门要及时进行信息公开，包括:

1、不改变原专项债券注册信息，包括债券发行量、期限、代码、名称、利率、兑付安排等。

2、要发布调整公告，重点说明调整事项已经省级政府批准，一并公开本地区经济社会发展指标、地方政府性基金预算情况、专项债务情况等。

3、要公布项目调整信息，包括调整前原已安排的项目名称、调整金额，以及调整后项目概况、分年度投资计划、项目资金来源、预期收益和融资平衡方案、潜在风险评估、主管部门责任、第三方评估信息 (包括财务评估报告书、法律意见书、信用评级报告等 ) 等。

4、其他按规定需要公开的信息。

1、省级财政部门应当于省级政府批准后（涉及预算调整的按程序报省级人大或其常委会批准后）的10个工作日内，在全国统一的地方政府债务信息公开平台（www.celma.org.cn），以及省级政府或财政部门门户网站、发行登记托管机构门户网站等公开相关预算调整和项目调整信息。

2、市县级财政部门应当在省级政府、市县人大或其常委会批准后的10个工作日内，在本级政府或财政部门门户网站公开本地区专项债券用途调整相关信息。

《操作指引》的出台对专项债券资金已安排的项目用途调整进行了详细的规定，赋予了省级政府更大自主权，由省级政府统筹安排。并坚持以不调整为常态、调整为例外，加强了监督管理，引导各地提升项目安排的精准性、规范性，形成激励约束机制，一方面可以更好地解决部分专项债项目的资金沉淀、资金低效使用问题；另一方面可以防范资金挪用、随意调整问题。

合江县财政局关于对2021年专项债券项目变动的公示_财政资金_其他法定信息_法定主动公开内容_公开_泸州市合江县政府网站 (hejiang.gov.cn)

2、巴中市恩阳区2022年新增专项债券项目调整情况显示，该地区准备调整用途的项目调整原因为土地性质、规划设计等调整影响，导致债券资金无法及时有效使用，因此进行了调整。

巴中市恩阳区2022年新增专项债券项目调整情况_恩阳区人民政府 (scey.gov.cn)

3、泸县财政局关于对2022年专项债券项目变动情况显示，其拟变更用途的项目在实施过程中，因项目规划变动，需要对土地费用的投资进行调整。

泸县财政局关于对2022年专项债券项目变动情况的公示_财政资金使用_财政资金_其他法定信息_法定主动公开内容_信息公开_泸县人民政府 (luxian.gov.cn)

4、福建省财政厅关于2023年第一批调整新增地方政府专项债券资金用途的公告显示，其将多个社会事业、土地储备、城乡冷链物流基础设施等领域的专项债资金调整到产业园区基础设施、交通基础设施、保障性安居工程等领域。调整原因均为项目施过程中发生变化，专项债券资金需求少于预期。

福建省财政厅关于2023年第一批调整新增地方政府专项债券资金用途的公告_ 政府债务管理_省财政厅 (fujian.gov.cn)

5、根据江西省财政厅关于调整地方政府新增专项债券资金用途的公告显示，拟实施的武宁县精神卫生康复中心项目由于前期准备不充分，导致不能开工建设，调整资金用途。

江西省人民政府 地方政府债务 江西省财政厅关于调整地方政府新增专项债券资金用途的公告 (jiangxi.gov.cn)

6、海南省政府新增一般债券资金用途调整表显示，重大设计变更等原因调整总投资，需要调整专项债资金用途。

中国地方政府债券信息公开平台 (celma.org.cn)

巴中市恩阳区2022年新增专项债券项目调整情况_恩阳区人民政府 (scey.gov.cn)

2、广西壮族自治区财政厅关于2022年第三批调整新增政府专项债券资金用途的公告，原项目专项债券资金结余。

中国地方政府债券信息公开平台 (celma.org.cn)

3、新疆生产建设兵团关于调整部分新增专项债券资金用途的公告显示，其资金调整原因为因项目竣工决算后实际工程造价小于项目计划投资，部分债券资金形成结余，以及因项目建设实施进度缓慢，部分债券资金闲置。

中国地方政府债券信息公开平台 (celma.org.cn)

中国地方政府债券信息公开平台 (celma.org.cn)

2022年蓬安县新增专项债券用途调整公开信息-蓬安县人民政府 (pengan.gov.cn)

专项债作为地方政府重要融资工具，不仅有拉动投资的作用，还有“开前门、堵后门”、降低地方隐性债务的功能。《操作指引》的出台也旨在进一步规范地方专项债券使用中的不规范做法，使专项债资金体现应有作用，防范潜在风险。

但《操作指引》也明确指出，专项债券资金已安排的项目调整规模大、频次多的地区或部门，省级财政部门可适当扣减下一年度新增专项债券额度，引导各地区、各部门提升专项债券项目储备和安排的精准性、规范性。各地不得违规调整专项债券用途，严禁假借专项债券用途名义挪用、套取专项债券资金。对违反法律法规和政策规定的，依法依规追究相关责任单位和责任人的责任。

专项债券用途调整只能是例外，而不能是常态。用途调整有严格要求，并不是可以随意调整的，各地在谋划专项债券项目时，要更加谨慎、严格把关，确保项目质量，才能真正发挥专项债券项目对地方经济的带动作用。

《操作指引》赋予了省级政府较大自主权和清晰的调整路径，有利于发挥地方政府主观能动性，引导地方政府进一步挖掘已发行专项债项目的潜力，通过盘活存量资金推动专项债券资金支出尽快形成实物工作量。同时，还可进一步降低专项债券资金闲置、资金挪用、低效或无效使用等现象，更好地发挥专项债券盘活资金、拉动有效投资作用；这也将有助于引导地方加强项目储备、使用和调整管理，防范地方政府债务风险，提高地方政府专项债券资金使用绩效。

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