什么是设施农业用地

设施农业是我国从传统农业向现代农业转型的产物，是农业现代化的重要发展方向。近年来，随着农业现代化进程的加快推进，农村土地承包经营权流转进程加快，农业生产经营规模不断扩大。同时，农业设施不断增加，对设施农业用地的需求也越来越多，为适应现代农业发展需要，促进设施农业健康有序发展，完善其用地管理，相关部门先后印发了一系列政策文件，为发展设施农业用地项目提供了政策支持和切实保障。本文从设施农业用地范围界定、政策沿革、规模限制、相关手续及取得程序作了以下梳理。

《土地管理法》将土地按用途分为农用地、建设用地和未利用地三类。设施农用地属农用地。

 2019年12月17日，自然资源部 农业农村部印发的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）文件明确：设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地；畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等。

 2019年12月19日，自然资源部召开媒体座谈会，自然资源部耕地保护监督司司长刘明松和农业农村部种植业管理司司长潘文博对《通知》出台的背景、主要考量、支持政策等问题，进行了解读。根据解读，设施农用地主要包括：

生产设施用地是指直接用于种植类（含菌类）农产品生产的设施用地，包括育种育苗大棚、工厂化作物栽培中连栋温室或智能温室（含温室墙体、室内通道、耳房）。

辅助设施用地是指为生产服务的看护房、农资农机具存放场所、秸秆等有机肥堆沤处理场所，配套的检验检疫监测、病虫害防控、农业灌溉等设施，与生产农产品直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜预冷存储等初加工设施用地以及必要的管理用房。

 生产设施用地是指直接用于畜禽水产养殖生产的设施用地，包括规模化养殖畜禽蚕圈舍（含场区内通道、给排水设施）、引种隔离等生产设施及绿化隔离带用地；工厂化养殖池、集装箱循环水产养殖池、高位养殖池、流水养鱼池（含进排水渠道及水产养殖尾水整理设施）等。

辅助设施用地是指为规模化畜禽蚕、水产养殖生产必需配建的蓄水净水设施、畜禽粪污废弃物处置、水产养殖尾水处理、病死畜禽无害化处理、检验检疫监测、动物疫病虫害防控、种禽场内孵化、饲料饲草加工、生物质（有机）肥料生产、清洗消毒烘干设施、农产品存储及分拣包装以及必要的管理用房等辅助设施用地。

为解决设施农业发展中的用地问题，自然资源部和农业农村部（原国土资源部和原农业部）等部门出台了一系列文件，这些文件具有时间上的连续性，同时也分别针对不同时期的突出问题进行了局部调整，主要政策梳理如下：

设施农用地可利用四荒地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、建设用地、耕地、林地等，但涉及特殊的土地需“特事特办”，如下：

 一般耕地转为农业设施建设用地的，要按照“出多少，进多少”的原则进行“进出平衡”，补足同等数量和质量的耕地。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，实行“占补平衡”。

耕地“进出平衡”是指对一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的区域，按照年度耕地“进一出一”、“先进后出”的方式，通过统筹开展林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，实现区域范围内可以长期稳定利用的耕地不减少的活动。

 根据《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）规定，“严格控制新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地。确需使用的，应经批准并符合相关标准”。四川省自然资源厅、四川省农业农村厅、四川省林业和草原局《关于严格耕地用途管制实行耕地年度进出平衡的通知》（川自然资发〔2022〕35号）规定：对一般耕地转为其他农用地及农业设施用地的，实行年度“进出平衡”。自然资源厅建立全省耕地“进出平衡”监管系统和耕地恢复指标储备库，县域内年度确实无法落实“进出平衡”任务的，可在市域内统筹落实；市域内无法落实的，可通过易地流转耕地恢复指标在省域内落实。耕地“进出平衡”的流程如下：

（1）将耕地转为农业设施建设用地，经承包农户书面同意，由发包方于每年1月底、5月底向乡镇人民政府申报。

（2）乡镇人民政府要根据乡村振兴与现代农业发展、耕地保护目标任务等情况，结合耕地恢复后备资源调查评价结果，确定本年度拟流出耕地的规模、布局、时序，落实拟恢复耕地面积和位置，形成耕地“进出平衡”意见，汇总后于每年2月底、6月底向县级人民政府提出申请。

（3）县级人民政府依据当年度能恢复耕地的数量，组织自然资源、农业农村、林业和草原、发展改革、水利、生态环境等部门（单位）对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地的必要性和规模、区位的合理性，以及拟恢复耕地的可行性进行充分论证，确定最终年度“进出平衡”规模、布局并上图入库，于每年3月中旬前、7月中旬前编制完成县级年度耕地“进出平衡”总体方案并报市级人民政府审批。涉及跨区域落实年度“进出平衡”的，须在总体方案中予以明确。未纳入方案的，不得擅自转变耕地用途。

（4）市级人民政府组织审批。市级人民政府组织相关部门结合国民经济和社会发展规划、国土空间规划、耕地后备资源等情况，对县级耕地年度“进出平衡”总体方案进行严格论证和审批，并同步编制市级耕地年度“进出平衡”总体方案，连同县级方案一并于每年3月底、7月底报自然资源厅、农业农村厅和省林草局备案。涉及总体方案变更的，由原审批机关审批后，及时备案。

        若所建设的农业设施将破坏耕作层，根据《土地复垦条例》与各省的设施农业用地管理有关规定，若不再使用设施农用地时，除需交还土地，还需由生产建设单位负责复垦或缴纳复垦费。

根据自然资发〔2021〕166号文件和川自然资发〔2022〕35号文件：永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。《通知》印发前已按规定备案实施的设施农业项目使用永久基本农田的，可继续按照国家和省有关规定执行。

根据《建设项目使用林地审核审批管理办法》（国家林业局令第35号）第七条规定，要求占用林地必须向县级林业主管部门申请办理《使用林地同意书》。根据《四川省建设项目使用林地审核审批管理规范》（川林规发〔2022〕2号 ）其办理程序如下：

     （1）用地单位或者个人向县级林业和草原主管部门提出申请，申请材料包括：《使用林地申请表》、立项文件、初设批复等，农业农村部门确认符合当地畜牧业发展规划的文件和生态环境部门确认不涉及禁养区的文件、使用林地可行性报告或者使用林地现状调查表。使用集体、个人林地的，提供被使用林地农村集体经济组织或者经营者、承包者等所有利益相关方同意的意见。

     （2）县级林业和草原主管部门对材料齐全的使用林地申请，10个工作日内指派2名以上工作人员进行用地现场查验，并填写统一式样的《使用林地现场查验表》。

     （3）县级林业和草原主管部门对建设项目拟使用的林地，应在其所在的村（组）或乡（镇）人民政府、森林经营单位范围内进行公示。公示内容包括拟使用林地的位置、面积、范围、用途等，公示时间不少于5个工作日。

     （4）各级林业和草原主管部门要严格执行《中华人民共和国森林法》《四川省建设项目使用林地定额管理办法》等规定，不得超过上级林业和草原主管部门下达的年度占用林地定额审核同意建设项目占用林地。

     （5）符合国家有关部门规定标准的直接为林业生产经营服务设施建设，使用国有林地由市级林业和草原主管部门审批，使用集体林地由县级林业和草原主管部门审批。超出标准需占用林地的，应按建设项目占用林地审批权限办理。可以公开的使用林地项目，通过网站等方式向社会公布。

根据《四川省自然资源厅 四川省农业农村厅关于进一步完善设施农业用地管理有关问题的通知》（川自然资规〔2020〕3号），其规定设施农用地规模限制如下：

直接用于种植的生产设施用地规模根据生产需要，按照农业行业标准合理确定。农作物设施种植（工厂化栽培）、育种育苗的辅助设施用地原则上控制在项目用地的 5%以内，最多不超过 10 亩。从事规模化粮食作物种植的辅助设施用地原则上控制在种植面积的1%以内，种植面积500亩以内的，最多不超过3亩；种植面积超过500亩的，可适当扩大，但最多不得超过10亩。为种植生产服务的看护房执行“大棚房”问题专项清理整治整改标准，控制在“单层、15平方米以内”。

直接用于养殖的生产设施用地规模根据生产需要，按照农业行业标准合理确定。规模化养殖猪、牛、羊的辅助设施用地原则上控制在项目用地的10%以内，最多不超过15亩，但生猪养殖不受15亩上限限制；其他规模化畜禽水产养殖的辅助设施用地原则上控制在项目用地的7%以内，最多不超过15亩（其中水产养殖的最多不超过10 亩）。养殖设施允许建设多层建筑，但必须符合相关规划、建设安全和生物防疫等方面要求。

设施农用地实行备案管理，不需办理建设用地审批手续，其主要流程如下：

（1）协议商定：经营者须与农村集体经济组织协商用地协议，内容包括项目名称、建设地点，设施类型和用途、数量、标准，土地使用面积、年限、费用及支付方式，土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件规定。

（2）协议公示：农村集体经济组织将建设方案和用地协议在乡镇政府、村务公开栏进行公告，公告时间不少于10天。

（3）协议签订：经营者与集体经济组织签订用地协议，涉及个人土地经营权流转的，经营者应依法先行与承包农户签订流转协议。

（4）协议备案：用地协议签订后10个工作日内，经营者或农村集体经济组织将用地协议向乡镇政府备案。乡镇政府在完成用地备案后10个工作日内，将备案信息汇交县级自然资源主管部门和农业农村主管部门。

（5）上图入库：由县级自然资源主管部门以项目为单位，在取得用地、设施建成和变更三个阶段负责上图入库。其中县级自然资源主管部门在收到乡镇政府汇交的信息后，10个工作日内，将项目名称、位置等项目概况，以及用地总面积和地块坐标、使用农用地和耕地面积等情况在监管系统上图入库。涉及使用永久基本农田需要补划情形的，落实补划后10个工作日内将相关信息上图入库。

近年来，随着农业现代化水平不断提升，农业新的生产经营方式不断涌现，规模经营水平和生态环境要求不断提高，用地出现新情况新需求，面临新形势新要求。设施农业用地管理新政策是我国土地用途管理不断完善的积极举措，将有利于满足设施农业多样化的用地需求，进一步调动各地发展设施农业的积极性，推动设施农业新技术、新装备的推广应用。

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