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什么是特许经营？
被业界称为PPP基本法的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称“《办法》”）由国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行六部委于2015年4月25日联合发布，并于2015年6月1日起施行。本文将对基础设施和公用事业特许经营进行具体分析：
一、什么是基础设施和公用事业特许经营？
特许经营分两大类，基础设施和公用事业特许经营和商业特许经营。本文仅对基础设施和公用事业特许经营进行分析。
根据《商业特许经营管理条例》，商业特许经营是指拥有注册商标、企业标志、专利、专有技术等经营资源的企业（以下称特许人)，以合同形式将其拥有的经营资源许可其他经营者（以下称被特许人）使用，被特许人按照合同约定在统一的经营模式下开展经营，并向特许人支付特许经营费用的经营活动。
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，基础设施和公用事业特许经营（以下简称“政府特许经营”），是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。
二、政府特许经营的项目有哪些?
中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域项目可以采取特许经营模式。政府特许经营实施的项目主要包括以下几个方面：
1、基础设施建设和运营：如公路、铁路、桥梁、隧道、机场、港口、水务、能源等。
2、公共交通：如公交车、轨道交通、出租车等。
3、公用事业：如供水、供气、供电等。
4、城市开发和管理：如城市土地开发、房地产开发、城市规划、城市管理等。
5、文化旅游：如旅游景区、文化遗产保护、文化活动管理等。
6、教育和医疗：如教育机构、医院、医疗设施的建设等。
三、政府特许经营发展现状?
据不完全统计，在中国政府采购网以“特许经营”为关键词检索，近一年内（2022年5月-2023年4月）特许经营中标项目有138个，涉及污水处理、垃圾处理、供排水、停车场、环卫等多个领域。从项目行业来看，污水处理、垃圾处理、环卫项目数量排名前三，项目数量分别为34个、27个、12个，占比分别24.64%、19.57%、8.70%。从地区分布来看，华北、西北、西南地区项目数量排名前三，项目数量分别为29个、26个、26个，占比分别为21.01%、18.84%、18.84%。
特许经营项目行业分布图
四、政府特许经营期限一般多少年？
特许经营项目实施的明显特征是为政府授予社会资本特许经营权，由社会资本独自或与政府出资代表合资的项目公司，来投资、建设、运营特许经营项目。基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目（以下简称“特许经营项目”）可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。
五、政府特许经营分类
特许经营按不同的角度可以有不同的分类，以下主要从付费形式和操作模式两个方面进行分类。
1、按付费形式的分类
特许经营权人取得收入的方法有两种：完全用户付费和用户付费+可行性缺口补助。
2、按操作模式的分类
根据特许经营人在项目中具体承担的责任，可以分为BOT、TOT、ROT、BTO等各种形式。
六、政府提供可行性缺口补助的合法性？
特许经营协议根据有关法律、行政法规和国家规定，可以约定特许经营者通过向用户收费等方式取得收益。向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。
需要政府提供可行性缺口补助的特许经营项目，应当严格按照预算法规定，综合考虑政府财政承受能力和债务风险状况，合理确定财政付费总额和分年度数额，并与政府年度预算和中期财政规划相衔接，确保资金拨付需要。
七、政府特许经营流程
政府特许经营项目运作流程
第1步
项目提出部门提出特许经营项目
实施方案
县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门(以下简称项目提出部门)可以根据经济社会发展需求，以及有关法人和其他组织提出的特许经营项目建议等，提出特许经营项目实施方案。
特许经营项目实施方案应当包括以下内容:
(一)项目名称；
(二)项目实施机构；
(三)项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标;
(四)投资回报、价格及其测算;
(五)可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等;
(六)特许经营协议框架草案及特许经营期限;
(七)特许经营者应当具备的条件及选择方式;
(八)政府承诺和保障；
(九)特许经营期限届满后资产处置方式;
(十)应当明确的其他事项。
第2步
完善特许经营项目实施方案，
出具特许经营可行性评估报告
项目提出部门可以委托具有相应能力和经验的第三方机构，开展特许经营可行性评估，完善特许经营项目实施方案。需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的，由财政部门负责开展相关工作。具体办法由国务院财政部门另行制定。
特许经营可行性评估应当主要包括以下内容：
(一)特许经营项目全生命周期成本、技术路线和工程方案的合理性，可能的融资方式、融资规模、资金成本，所提供公共服务的质量效率，建设运营标准和监管要求等;
(二)相关领域市场发育程度，市场主体建设运营能力状况和参与意愿;
(三)用户付费项目公众支付意愿和能力评估。
第3步
政府各部门出具部门书面审查意见
项目提出部门依托本级人民政府根据本办法第八条规定建立的部门协调机制，会同发展改革、财政、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门对特许经营项目实施方案进行审查。经审查认为实施方案可行的，各部门应当根据职责分别出具书面审查意见。
特许经营者根据特许经营协议，需要依法办理规划选址、用地和项目核准或审批等手续的，有关部门在进行审核时，应当简化审核内容，优化办理流程，缩短办理时限，对于本部门出具书面审查意见已经明确的事项，不再作重复审查。
第4步
政府审定特许经营项目实施方案
提出部门综合各部门书面审查意见，报本级人民政府或其授权部门审定特许经营项目实施方案。
第5步
政府授权实施机构实施特许
经营项目
县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。
第6步
实施机构通过竞争方式选择特许
经营者
实施机构根据经审定的特许经营项目实施方案，应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当通过招标方式选择特许经营者。
第7步
签订初步协议/签订特许经营协议
实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。需要成立项目公司的，实施机构应当与依法选定的投资人签订初步协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。
特许经营协议应当主要包括以下内容:
(一)项目名称、内容；
(二)特许经营方式、区域、范围和期限;
(三)项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等;
(四)所提供产品或者服务的数量、质量和标准；
(五)设施权属，以及相应的维护和更新改造;(六)监测评估；
(七)投融资期限和方式；
(八)收益取得方式，价格和收费标准的确定方法以及调整程序；
(九)厢约担保；
(十)特许经营期内的风险分担；
(十一)政府承诺和保障；
(十二)应急预案和临时接管预案；
(十三)特许经营期限届满后，项目及资产移交方式、程序和要求等;
(十四)变更、提前终止及补偿;
(十五)违约责任；
(十六)争议解决方式；
(十七)需要明确的其他事项。
八、政府特许经营的“两评一案”
特许经营项目俗称的“两评一案”是开展公私合营的准入条件，是判断能否实施特许经营模式的前提和基础。“两评”指物有所值评价与财政承受能力论证，“一案”指初步实施方案。
1、实施方案：该方案对项目全过程全方位事项进行了初步计划，一般是特许经营协议和后续各阶段策划的内容来源，是特许经营项目开展实施的基础性文件。后期合作若发生重大变化（如大幅超概算等），甚至需要重新开展实施方案审批。
2、物有所值评价：对以特许经营模式代替传统投资模式是否可以带来更高的效益进行的评价，包括涵盖全生命周期的定性评价和收支比较角度出发的定量评价。如果物值评价不能通过，则需要调整实施方案，重新进行评价，仍不通过则表明本项目不宜采用特许经营模式实施；只有通过物值评价，才可开展下一步的财政承受能力论证。
3、财政承受能力论证：对政府财政能否为特许经营项目提供中长期资金支持进行的评价，对财政支出责任的内容（包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等）进行测算，并评估本级财政能否对本项目维持中长期可持续性负担。如果财承论证不能通过，则表明本项目不宜采用政府特许经营模式实施；若财承论证通过，则可以开启政府特许经营项目前期工作，同时各级财政部门在应当在编制年度预算、中期财政规划时，将本项目财政支出责任纳入预算进行统筹安排。
九、政府特许经营案例分析
案例一
PART
01
1、项目基本情况
项目名称：XX市国家储备林建设项目（一期）
建设内容：XX市国家储备林（一期）建设项目实施面积14.0万亩，按林地权属分，其中：国有林面积0.27万亩，占林地总面积1.93%，集体林面积13.73万亩，占林地总面积98.07%。商品林面积占比100%。按建设内容分，其中：
（1）储备林营造工程：完成现有林改培58000.00亩，中幼林抚育82000.00亩；
（2）经济林与林下经济：林下中药材（黄精）种植面积共计8000.00亩，林下种植食用菌（香菇）面积共计4000.00亩；
（3）配套基础设施建设：常用工具购置50套，油锯50台、风力灭火机50台、消防水枪50台、消防水池300口、护林防火警示标牌100个、有害生物防治设备购置100套、防火瞭望台10座、防火检查站8个、管护用房1600.00㎡、科研协作500人次、科技推广工程4个、科研相关设施设备1项、林区公路新建20公里、林区公路维15公里及作业林道修建25公里。
2、特许经营模式
该项目采用BOT（建设—运营—移交）模式运作，通过公开招标择优确定符合条件的投标人，由中标人负责该项目的设计、融资投资、建设、运营维护及移交。项目特许经营年限25年，含建设期6年，社会资本自行经营项目建成的资产，原则上归社会资本所有，不移交给政府方，如涉及资产移交的，甲乙双方在项目特许经营期限届满6个月前签订资产移交相关协议，并按该届时签订的协议执行。
社会资本（项目公司）可以通过运营本项目获得经营收入（种植材料培育收入、林下经济收入和林间伐木收入）和财政可行性缺口补助，收回建设投资和维持项目正常运营的成本支出，并获得合理回报。
案例二
PART
02
1、项目基本情况
项目名称：XX县水库存量资产盘活项目
建设内容：本项目主要包括但不限于对XX县马村、光辉、东风等35座小型水库及配套设施的日常养护以及提供工农业用水、水面养殖及附加运营等相关服务，并收取使用者付费来支持经营。
2、特许经营模式
该项目采用ROT（改建—运营—移交）模式运作，通过公开招标择优确定符合条件的投标人，由中标人负责该项目的设计、融资投资、建设、运营维护及移交。项目特许经营年限30年，特许经营期满后，中选人将本项目设施完好、无偿、无债务地移交给项目实施机构或县政府指定的其他机构。
社会资本（项目公司）可以通过提供工农业用水、水面养殖及附加运营等相关服务，并收取使用者付费来支持经营。
开展基础设施和公用事业特许经营，是重要的改革和制度创新，可以扩大民间投资领域，激发社会活力，增加公共产品和服务供给，与大众创业、万众创新形成经济发展“双引擎”。
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