一文读懂保障性租赁住房
引言
在国务院明确的保障性租赁住房制度中，“保障性租赁住房”主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题，以建筑面积不超过70㎡的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金；“保障性租赁住房”由政府给予政策支持，充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给，主要利用存量土地和房屋建设，适当利用新供应国有建设用地建设。
本文将从我国住房保障体系切入，阐述保障性租赁住房在住房保障体系中的角色和定位，同时介绍保障性租赁住房在“十四五”时期的战略布局、四川省的相关政策，以及其融资模式等内容做简单阐述。
目录
一、我国的住房保障体系
二、保障性租赁住房政策支持
三、四川省的政策支持
四、融资模式
一、我国的住房保障体系
中国住房保障体系建设始于二十世纪九十年代，历经多年实践探索，截至2021年9月28日国务院新闻办公室发布《中国的全面小康》白皮书显示，中国已累计建设各类保障性住房和棚改安置住房8000多万套，帮助2亿多困难群众改善了住房条件，低保、低收入住房困难家庭基本实现应保尽保，中等偏下收入家庭住房条件有效改善。引用国务院官网表述来说，中国“建成了世界上最大的住房保障体系”。
中国住房保障体系（亦称保障性安居工程），在普通商品房市场体系之外，通常由政府直接投资或牵头建设，并以较低价格向中低收入家庭进行出售或出租。保障性安居工程一般由保障性住房和棚改安置住房组成。保障性住房指政府按限定标准、限定价格或租金为中低收入住房困难家庭提供的住房；棚改安置住房指在棚户区改造中安置性的住房。
保障性住房按照产权可分为产权类以及租赁类两类（如图1所示）。产权类指住房人具备房屋产权，而租赁类则无相应产权。产权类保障性住房分为经济适用房、两限房、共有产权住房，租赁类保障性住房则包括廉租房、公租房以及保障性租赁住房。
图1 中国住房保障体系
图片来源：国务院、住建部、浙商证券研究所，四川高临工程咨询有限公司整理
租赁类保障房包括廉租房、公租房、保障性租赁住房。其中廉租房和公租房在“十二五”后已基本合并，针对城镇中低收入、住房困难家庭，存在一定准入门槛，租赁价格低于市场水平，以政府牵头集中建设和运营为主。保障性租赁住房为“十四五”新推广的租赁型保障房，针对住房困难的新市民、青年人。
产权类保障房包括经济适用房、限价房、共有产权房。其中经济适用房是在上世纪住房制度改革后早期就提出来的保障房类型，在价格上和商品房有明显差异，通常由政府集中建设或是商品房配套建设。限价房为“十一五”期间提出的保障房，即限定价格、限定户型的商品房（又称“两限房”），具体执行方面是对居民进行货币补贴以购买符合要求的市场房源、或者由政府牵头建设限价房后出售给居民。共有产权住房为“十四五”开始全国推行的保障房，以中小户型为主，来源以社会筹集为主，产权为受保障居民和政府共同持有、一定年限内居民可以选择出资购买全部产权或转为公租房，供应范围以面向户籍人口为主、逐步扩大到常住人口。2017年曾在北京、上海试点，后续在广东、辽宁等省份试点，目前在谨慎推广的阶段、尚无大规模建设计划，各地根据自身情况进行规则制定。下表展示各类保障性住房的起止时间和对比：
表1 各类保障房的对比
从上表来看，中国各类保障性住房体现出两点变化：
1）保障群体从低收入人群或家庭向人口净流入城市的青年群体转变；
2）“十二五”期间提出构建“以租为主”的保障性住房体系，2017年十九大定调“租购并举”，2021年7月《关于加快发展保障性租赁住房的意见》又明确了国家的住房保障体系以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体；2010年以前以经济适用房、两限房等重“购”的保障房体系发生转变，由重转轻，转向“租购并举”。
二、保障性租赁住房政策支持
2.1我国“十四五”的战略布局
2019年中央经济工作会议首次提出要加大城市困难群众保障工作，大力发展保障性租赁住房，2020年中央经济工作会议再次提及保障性租赁住房，进入2021年后，相关文件及会议频繁提及保障性租赁住房，政策重视程度明显提升。2022年中央经济会议连续第四年提及保障性住房，并表示需要坚持租购并举，加快发展长租房市场。政策推动下保障性租赁住房有望得到快速发展。
下表整理了近年来国家就保障性租赁住房的相关政策及主要内容，保障性租赁住房的定位不断提高，成为“十四五”期间的关注重点。
表2 国家层面保障性租赁住房相关政策
2.2国办发〔2021〕22号文解读
2021年7月2日，国务院发布文件《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号），首次明确了国家层面的住房保障体系的顶层设计，成为保障性租赁住房在我国发展道路上新的里程碑。22号文为保障性租赁住房首个顶层设计制度，为保障性租赁住房发展奠定了良好的政策基础，该文件发布后已有多个省市积极出台“十四五”保障房建设规划，保障性租赁住房建设预计将进入加速发展期。下表整理了《意见》的重点内容，标志着保障性租赁住房正式成为建设重点。
表3 22号文中关于财税、金融和土地方面相关支持政策
三、四川省的政策支持
2022年，四川省已新筹集保障性租赁住房7.84万套（间）、发放保障性租赁住房租赁补贴7770人。2023年政府工作报告指出四川省计划2023年新开工建设筹集保障性租赁住房10.3万套（间）。
3.1四川省保障性租赁住房实施意见
《四川省住房和城乡建设厅等8部门关于加快发展保障性租赁住房的实施意见》（川建保发〔2021〕338号）明确工作要求，坚持以人民为中心，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，重点在人口净流入的大城市发展保障性租赁住房，其他城市根据实际需要发展保障性租赁住房，加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，切实解决好成渝地区双城经济圈建设过程中人口向经济发达区域、城市群集聚后的住房困难问题。
到2025年，全省力争累计筹集保障性租赁住房34万套（间），住房保障体系基本完善，新市民、青年人等群体住房困难有效缓解。到2035年，基本实现住房的居住属性更加凸显，住房供需实现动态平衡，住房保障体系成熟定型。
明确保障对象。重点保障符合条件的新市民、青年人等群体，优先保障新市民中从事基本公共服务的住房困难群众，具体认定标准由各城市人民政府确定。
明确住房和租金标准。保障性租赁住房以建筑面积不超过70㎡的小户型为主，可适当配置三居室、四居室房源，满足多子女家庭租赁需求，原则上租金不高于同地段同品质市场租赁住房租金水平的90%。
3.2政策支持解读
2022年2月，四川省住房城乡建设厅举行《关于加快发展保障性租赁住房的实施意见》新闻通气会上提出了以下几点政策支持：
关于筹集主体上，明确引导多主体投资多渠道供给。四川提出“注重发挥国有企业、事业单位发展保障性租赁住房的带动引领作用”，同时充分发挥市场作用，引导多主体投资、多渠道供给。
关于土地支持上，四川将加大在土地方面的支持力度，包括引导利用集体经营性建设用地来筹建；鼓励企事业单位利用自有闲置土地建设；提高利用产业园区工业项目配套用地面积占比上限建设；适当安排利用新增国有建设用地并明确供应方式；允许闲置和低效利用的非居住存量房屋改建等。
关于优惠政策上，降低税费负担。对保障性租赁住房项目免收城市基础设施配套费。同时对住房租赁企业向个人出租保障性租赁住房，或者企业事业单位、社会团体以及其他组织向个人、专业化规模化住房租赁企业出租保障性租赁住房，符合规定条件的，按《财政部税务总局住房城乡建设部关于完善住房租赁有关税收政策的公告》等规定落实相应增值税、房产税优惠政策。
关于金融支持上，加强金融支持，加大信贷支持，加强和国开行、农发行、建行等金融机构对接工作，支持保障性租赁住房建设。将可实现直接划转职工住房公积金账户余额支付租金，突破性提出探索利用住房公积金支持保障性租赁住房建设。
关于资金支持上，四川将通过争取中央预算内资金支持、持续用好地方政府专项债券、进一步用好企业债券等多种方式加强资金保障。
四、融资模式
保障性租赁住房的建设资金大部分主要依靠投资主体自筹解决，在资金的解决上，保障性租赁住房项目资金面来源多元化，主要资金来源为财政支出、银行贷款、地方政府专项债以及社会资金如PPP、REITs等。
4.1财政资金
中央预算内投资是用于固定资产投资的中央财政性建设资金。中央预算内投资对补短板、稳增长、调结构、惠民生、培育新动能具有积极的引导带动作用，对提高供给质量、促进固定资产投资平稳增长具有“四两拨千斤”的作用。
2021年5月，国家发展改革委将保障性租赁住房建设纳入保障性安居工程中央预算内投资专项支持，并印发《保障性租赁住房中央预算内投资专项管理暂行办法》，在全国选择了40个城市进行试点支持。
2021年7月，《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号）中提到财政相关支持政策，中央将通过现有经费渠道，对符合规定的保障性租赁房建设任务予以补助。虽然棚改退潮导致全国公共财政支出中保障性安居工程支出规模明显回落，但随着“22号文”支持政策的出台，以及基于相关国家层级会议中对于推动保障房建设的表述，后续公共财政支出有望发力并向保障性租赁房倾斜。
中央预算内投资支持范围为：保障性租赁住房以建筑不超过70平方米的小户型为主，租金略低于同地段、同品质市场租赁住房租金，具体条件由城市人民政府确定。支持人口净流入的大城市新建、改建保障性租赁住房及其配套基础设施建设。
补助标准为：对建设内容包括项目主体和配套基础设施的政府投资项目，按不高于项目总投资（不包含征地拆迁费用）的30%支持；企业投资项目只支持配套基础设施建设，按不高于配套基础设施总投资（不包含征地拆迁费用）的50%支持。
中央预算内投资计划下达后，省级发展改革、住房城乡建设部门于收到投资计划文件后30个工作日内，分解到已确定项目清单内符合条件的具体项目，并按照《政府投资条例》有关规定明确安排方式。投资计划分解文件应及时上报备案，同时在投资项目在线审批监管平台（国家重大建设项目库）中相应分解至具体项目。安排中央预算内投资的项目应符合以下条件：
（1）纳入保障性租赁住房年度建设计划；
（2）纳入保障性租赁住房建设三年滚动计划；
（3）符合固定资产投资管理规定，提交的相关文件齐备、有效，项目的主要建设条件基本落实，可按期开工建设；
（4）项目单位未被列入严重失信主体名单。
2023年8月，成都市争取到位保障性安居工程2023年中央预算内投资10.7亿元，其中城镇老旧小区改造配套基础设施建设项目争取到位1.5亿元，保障性租赁住房及配套基础设施建设项目争取到位9.2亿元，将形成保障性租赁住房20745套，预计保障人数4万人。
4.2地方政府专项债
2021年2月《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》明确，新增债券重点用于七大领域以及国家重大战略项目、保障性安居工程（城镇老旧小区改造、保障性租赁住房、棚户区改造）等领域，保障性安居工程正式纳入专项债券重点支持范围。
2018-2019年专项债中棚改是主要投向之一，近年来随着棚改逐渐退潮，棚改专项债占新增专项债总量比例下降明显。同时，2021年开始国家频频出台政策大力支持保障性租赁住房建设开发，各地也陆续出台“十四五”期间保障性租赁住房建设规划。新增专项债有望从棚改转向至保障性租赁住房建设，成为保障性租赁住房重要的资金支持。
各地方政府积极响应，鼓励保障性租赁住房项目积极申请专项债券资金。如2021年11月广东省人民政府办公厅发布了《关于加快发展保障性租赁住房的实施意见》，指出要建立多元化的保障性租赁住房资金筹措机制，积极争取中央预算内投资等资金的支持，符合条件的项目可积极申请专项债券，统筹做好资金保障。2022年3月云南省人民政府办公厅发布了《关于加快发展保障性租赁住房的实施意见》，明确指出要积极争取中央新增专项债券额度，在防控好债务风险的前提下，对符合专项债券发行条件的保障性租赁住房项目予以支持。
经专项债券信息网查询统计，截至2023年10月15日，2023年全国专项债保障性租赁住房项目共发行79个项目，发行金额105.9793亿元；2023年四川省专项债保障性租赁住房项目共发行12个（其中成都市10个项目），发行金额17.04亿元。
4.3银行贷款
人民银行于2020年12月首次提出房地产贷款集中度管理，规定银行业金融机构房地产贷款余额占该机构人民币各项贷款余额的比例不得高于人民币银行、银保监会确定的房地产贷款占比上限，如大型银行和中型银行房地产贷款占比上限分别40%和27.5%。新政之下，意味着银行业金融机构下保障性租赁住房贷款规模限制将被放开，银行将有充足空间加大对保障性租赁住房信贷的投放，是22号文中“加大信贷支持力度”金融政策切实落地的表现。
2022年2月8日，中国人民银行、银保监会发布《关于保障性租赁住房有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理的通知》（详见表4），明确保障性租赁住房项目有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理，鼓励银行业金融机构按照依法合规、风险可控、商业可持续的原则，加大对保障性租赁住房的支持力度。
2023年4月，银保监会2023年一季度新闻发布会公布住房租赁贷款同比增长93.5%，保障性安居工程贷款持续增长，住房租赁政策的金融支持政策得到深入落实。后续保障性住房开发贷款规模有望提升，各地方政府积极加强财税金融支持，引导政策性银行和商业银行提供贷款支持。
随着新政策的出台，银行贷款对保障性租赁住房支持力度将持续加大，成为重要增量资金：
1）2022年8月，农发行四川省分行向自贡市宝珍井-土地坡保障性住房建设项目投放贷款9000万元。
2）截至2022年底，杭州已有36个住房租赁项目享受建设银行信贷支持，授信额度118.5亿元，累计投放金额35.3亿元。
3）2023年5月31日，济南城市投资集团保障性租赁住房贷款发放到位。由国家开发银行提供总额14亿元的中长期授信，首笔发放贷款4.6亿元，主要用于购置存量住房用作保障性租赁住房，扩大租赁住房供给，托举大城市青年人、新市民的安居梦。
4）截至2023年5月底，广西壮族自治区2023年新增保障性租赁住房市场化融资授信授信审批22.23亿元、发放贷款12.48亿元，新增往年续贷项目发放贷款4.27亿元，有力推动保障性租赁住房发展。
5）2023年9月29日，贵阳银行白云支行向白云区文馨苑保障性租赁住房项目建设授信1.84亿元，首次发放的0.8亿元贷款于中秋节正式落地。
表4 《关于保障性租赁住房有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理的通知》内容
4.4基础设施领域不动产投资信托基金REITs
REITs有望形成保障性租赁住房“投融退”的资本链条闭环，打开保障性租赁住房融资新渠道。
2021年7月2日发改委发布《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点工作的通知》，新增保障性租赁住房作为REITs试点范围。在此，保障性租赁住房REITs可以实现权益份额公开上市交易，提升租赁住房行业直接融资比重，可为保障性租赁住房企业提供多种可供选择的退出方式，起到盘活存量资产、降低相关企业和政府杠杆率的作用。
从另一方面看，国家为推动保障性租赁住房快速发展不断出台相关支持政策，2021年6月国务院常委会议发布的《关于完善住房租赁有关税收政策的公告》明确，住房租赁企业向个人出租住房按照5%征收率减按1.5%缴纳增值税，对企事业单位等向个人、专业化规模化住房租赁企业出租住房，减按4%税率征收房产税。根据北大光华测算，上述税征政策将至少增加REITs产品一个百分点的收益率，吸引更多社会资本，带动增量投资。两方面因素结合共同构建保障性租赁住房市场的资本循环，有效打通“投融退”资本链条闭环。
多个省份均表示将支持保障性租赁住房项目申请开展REITs融资，随着保障性租赁住房REITs试点的推进，可以有效打开保障性租赁住房融资渠道，助力保障房建设。
目前共有4个已上市保障性租赁住房基础设施REITs，分别为中金厦门安居REIT、华夏基金华润有巢REIT、华夏北京保障房REIT、红土创新深圳安REIT，底层资产分别位于厦门、上海、北京、深圳。根据各REITs发布的2023年中期报告截至2023年6月末，其底层资产出租率均大于96%。
表5 已上市保障性租赁住房REITs概况
保障性租赁住房在此节点的崛起具有重要意义，其一，在当前经济承压预期，“稳字当头”成为主旋律下，发展保障性租赁住房有利于释放潜在需求，扩大内需，对冲房地产行业投资下滑，发挥“稳增长”作用。其二，保障性租赁住房满足新市民、青年人住房需求，突出住房的民生属性，缓解住房租赁结构性供给不足问题，符合目前房地产“房住不炒”政策基调。最后，保障性租赁住房满足盘活存量资源的需求，降低土地成本同时起到高效利用存量土地和存量房屋作用，结构上支撑城镇化进程健康发展。
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