关于“EPC+”与“ABO”模式合规性探讨

     EPC模式是将设计、采购、施工一体化的一种发包模式，按目前国内的相关规定，是由业主完成初步设计，承包商完成施工图设计以及施工的一种建设模式；采用“EPC”模式的业主方基本上已经处理了项目投融资的问题，也就是解决了筹集资金的问题之后，为了更有效率地完成工程项目，或是为了符合项目的特性所采取的一种管理模式。

     而“EPC+”模式是一种基建投资模式的泛称，实践中常见的“EPC+”模式有：“F+EPC”“投资人+EPC”“股权合作+EPC”等。这些模式的名称虽然都有“EPC”，但是这些模式处理的问题不只是建设问题，还包括投融资问题。此外，需特别说明的是，实践中还可以看到“EPC+O”模式或是“EPC+MC”模式，这两种模式主要涉及项目的运营而不是投资领域，以下将针对“EPC+”模式中常见“F+EPC”“投资人+EPC”“股权合作+EPC”“EPC+O”“EPC+MC”模式等模式进行相关问题的讨论。

     “股权合作+EPC”模式是指业主通过招投标程序选定了投资人，招标条件要求投资人需受让业主所指定地方国企或是平台公司一定比例的股份后，再由该地方国企或是平台公司作为项目公司并筹集资金后，再将工程以“EPC”模式发包给承包商。“股权合作+EPC”模式也可以称为是“混改+EPC”模式，因为投资人受让业主所指定地方国企或是平台公司一定比例的股份后，相当于以股权转让的方式对地方国企或是平台公司进行混改，因此有以下几个问题需要关注：第一，业主指定的地方国企或是平台公司是属于商一类、商二类、公益类还是功能类的国企；第二，不同类型的国企进行混改时，对于国有资本股权比例的要求会有所不同；第三，股权转让行为属于国有资产交易的行为，需进行公司的估价、审批并且要进场交易。

     除了上述三个与混改有关的问题需要关注外，另外还有两个与投资有关的问题需要关注：第一，股权转让的股权转让对价，是由投资人支付给项目公司原股东而不是通过增资扩股的方式将资金投给项目公司，因此股权转让后项目公司是否有足够的自有资金，是需要关注的问题；第二，投资人收购项目公司的股权，由于项目公司不是新设公司，因此在收购之前应对项目公司进行尽职调查，以了解项目公司的债务以及历史遗留问题。

     综上，笔者认为，“投资人+EPC”模式下，投资人在参与过程中充分关注混改和投资两方面的合规要求，确保整个交易过程合法合规的情况下，该模式的合规性是没有问题的。

     “EPC+O”模式通常系由地方政府通过授权/竞争性方式招选地方国企作为项目实施主体，再由实施主体通过招标等竞争性方式选定社会投资人，并社会投资人签订合作协议、成立项目公司，作为项目的投融资、建设及运营主体，并由实施主体在项目合作期内按合同约定标准向社会投资人/项目公司支付费用。虽然在实践中被广泛运用，但目前在国家层面未有政策文件明确支持其运作规范，也缺少明文规定予以规范，对于“O”的期限也无具体规定。

     但是，该等模式在合规性上需要注意防范政府隐债风险。如果项目无法能够实现整体收益与成本平衡，且穿透来看，是以土地出让预期收入等政府财政收入作为政府对实施主体（即地方国有企业）或实施主体对社会资本付费的还款来源安排的，根据财政部最新通报隐债典型案例，涉及隐债风险，合规性存在问题。

      “EPC+MC”模式是指将工程总承包（EPC）与管理承包（MC，即Management Contracting）两种模式相结合的工程运作模式。这种模式起源于对传统工程承包方式的优化与创新，旨在通过整合设计、采购、施工及项目管理的资源，提高工程项目的整体效率和效益。其中“MC”模式，即管理承包模式，是一种专业的项目管理服务。在这种模式下，管理承包商（MC公司）不直接参与项目的具体建设工作，而是负责项目的整体规划、协调、监督和控制。MC公司通过专业的项目管理知识和技能，帮助业主实现项目目标，降低项目风险，提高项目效益。

     “EPC+MC”模式属于一种新型的运作模式，它同时具备管理与承包的双重属性，其应用发展与我国政策环境与法治环境有不相容的因素存在：根据2016年5月20日住建部发布《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》的规定，要求建设单位应当加强工程总承包项目全过程管理，督促工程总承包企业履行合同义务，具体明确了：“……项目管理单位可以是本项目的可行性研究、方案设计或者初步设计单位，也可以是其他工程设计、施工或者监理等单位，但项目管理单位不得与工程总承包企业具有利害关系”。而2019年12月23日住建部与发改委联合发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》中第11条第1款规定：“工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位”。由上述两条规定可以看出，项目管理单位需要与工程总承包单位之间保持独立，两者之间是管理与被管理的关系。但是在“EPC+MC”运作模式中，MC公司既承担管理职责也承担总承包职责，其虽然不参与直接的设计、施工或采购等工程建设活动，但是，其将项目分割成不同的工作包予以分包，MC公司与分包单位之间存在直接的合同关系，笔者认为，其运作模式与我国现行的政策规定相悖，极有可能面临因违规所导致的法律风险。

图 1 “ABO”模式的交易结构图

     上图是“ABO”模式的交易结构图，在图中可以看出虚线框中的交易结构、与“投资人+EPC”模式的交易结构基本是一样的，所以“ABO”模式的交易结构中隐含了一个“投资人+EPC”模式，在讨论“ABO”模式的合规性时，与“投资人+EPC”模式遭遇到相同的问题，也就是项目公司银行贷款的还款来源的问题。“ABO”模式下项目公司的还款来源一般来源于授权经营服务费，而授权经营服务费穿透审查来自财政资金。因此，“ABO”模式很可能会造成政府隐性债务。此外，财政部《对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》（财金丽（2021）40号）（以下简称《第9528号建议的答复》）规定：“由于“PPP”监管趋严等原因，部分地方开始采用“授权－建设运营”（“ABO”）、“融资+工程总承包”（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患。”由此可知，财政部的观点也认为“ABO”模式存在隐性债务的隐患。

     最后，《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》规定：“强化国有企事业单位监管，依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制，严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务。”也有人认为这是针对“ABO”模式所作的规范，因此“ABO”模式的合规性问题实在需要多加注意。

     由于“ABO”模式存在一定的隐患，因此，在搭建交易结构时，实践中设计了三道“防火墙”，避免隐性债务的发生。第一道“防火墙”是指新成立的项目公司，由于项目是由项目公司所投资，因此项目属于企业投资项目，而不属于政府投资项目；第二道“防火墙”是指集中组织建设实施单位会对项目公司进行绩效考核，因此授权经营服务费的支付属于政府或有义务而非政府的现实义务，该支出不构成政府债务；第三道“防火墙”是指地方政府职能部门，有预算才支付授权经营服务费，没有预算就无须支付授权经营服务费，因此不构成政府的刚性兑付。笔者认为设置这三道“防火墙”后，该项目债务可否认为不构成政府债务，仍有待进一步观察。随着隐性债务化解政策趋紧，采用该模式需谨慎对待。

     综上，在深入探讨“EPC+”模式及其子模式的灵活性及其合规性挑战时，我们首先需要认识到，这类模式通过集成工程（Engineering）、采购（Procurement）和施工（Construction）等阶段，并可能进一步拓展至融资、运营和维护等多个环节，显著提高了项目实施的效率与灵活性。它们允许项目方根据项目的具体需求和资源状况，灵活调整投融资策略、运营模式及合作框架，从而有效应对市场变化，优化资源配置。然而，正是这种高度的灵活性，使得“EPC+”模式及其子模式在合规性方面面临诸多挑战。项目在策划、执行及后期管理中必须仔细考量各种合规要求，包括但不限于环保标准、劳工权益、土地使用、税务筹划等多个方面。因此，项目团队需要组建跨领域的专业团队，对当地法律法规有深入理解和准确把握，确保项目全生命周期的合规性。

     对于“ABO”模式，作为一种新兴且更加综合的项目运作方式，其合规性挑战尤为突出。特别需要关注的是政府隐性债务风险问题。在这一模式下，政府往往通过授权或特许经营等方式，将原本应由政府直接承担的基础设施建设任务转交给社会资本方，以期实现项目的高效建设和运营。然而，如果项目设计不当或执行过程中出现偏差，就可能导致政府承担不必要的债务负担，甚至引发系统性金融风险。

     因此，在推进“ABO”模式时，必须严格遵守国家关于政府债务管理的各项政策规定，确保交易结构的透明度和合法性。同时，还应建立健全的风险管理机制，对项目的财务状况、运营成本、收益分配等进行全面评估和监控，确保项目能够稳健运行并实现可持续发展。