未纳入试点也可实施全域土地综合整治项目？

自乡村振兴战略实施以来，我国农业生产能力不断增强，人居环境显著改善，农民收入持续攀升，乡村建设在各方面均取得重大进展。但随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，乡村振兴发展过程中资源和环境约束日益严重的问题不断凸显。土地作为农民生产生活的空间载体，是乡村经济、社会和生态发展所依赖的重要资源，成为乡村全面振兴的重要突破口。开展全域土地综合整治是通过规划管控和空间治理，将土地资源进行统筹整合，实现优化土地利用结构、提高土地利用效率和改善农村生态环境等多重功能。

本文将从什么是全域土地综合整治、全域综合土地整治主要建设内容、政策沿革、推进流程、申请政策性金额资金的项目要求、负面清单、资金来源等方面对全域土地综合整治项目进行论述。

目前，全域土地综合整治的概念并未在相关政策文件中给出专门的解释，但从文件要义和实践工作中我们可以得出其主要含义。全域土地综合整治：是在符合国土空间规划的前提下，以一定区域（整乡镇或部分村庄）为基本实施单位，进行全域规划和整体设计，以农用地整理、建设用地整治和乡村生态保护修复等为主要内容，采取综合措施对山水田湖林草路等进行全要素整理，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地节约集约利用的活动。

根据《自然资源部办公厅关于支持利用政策性金融资金加快推进土地综合整治和生态保护修复的通知》、《四川省人民政府办公厅关于推进全域土地综合整治试点工作的通知》和《四川省全域土地综合整治试点实施方案编制指南》文件的规定，通过土地综合整治优化国土空间格局、促进耕地保护、推进土地节约集约利用、改善乡村生态环境和生产生活条件、助力农村一二三产业融合发展。重点支持经部或各省（区、市）自然资源主管部门批准实施的全域土地综合整治项目。全域土地综合整治主要包括农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、乡村历史文化保护、其他任务。

适应发展现代农业和适度规模经营的需要，统筹推进低效林草地和园地整理、农田基础设施建设、现有耕地提质改造等，增加耕地数量，提高耕地质量，改善农田生态。

具体任务包括高标准农田建设、“旱改水”、耕地质量提升、残次林地和低效园地整理、宜耕未利用地开发等。新增耕地面积原则上不少于整治区域内原有耕地面积的5%。

明确试点地区内农用地整理项目的名称、位置、面积、整治目标、整治措施及工程量、新增耕地面积、计划投资、资金来源、建设期限等。

统筹农民住宅建设、产业发展、公共服务、基础设施等各类建设用地，有序开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他低效闲置建设用地整理，优化农村建设用地结构布局，提升农村建设用地使用效益和集约化水平，支持农村新产业新业态融合发展用地。

具体任务包括低效用地改造、增减挂钩、工矿废弃地复垦等。

明确试点地区内建设用地整理项目的名称、位置、面积、整治目标、整治措施及工程量、节余建设用地指标、计划投资、资金来源、建设期限等。

按照山水林田湖草系统治理的要求，结合农村人居环境整治等，优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，提高防御自然灾害能力，保持乡村自然景观和农村风貌。

具体任务包括山水林田湖草保护修复工程、乡村国土绿化美化、农村人居环境整治以及地质灾害防治等。

明确试点地区内乡村生态保护修复项目的名称、位置、整治目标、面积、工程措施及工程量、计划投资、资金来源及建设期限等。

充分挖掘乡村自然和文化资源，保持乡村特有的乡土文化，注重传统农耕文化传承，保护历史文脉。

具体任务包括乡村历史文化遗迹保护、乡村文化景观保护与重塑、乡村原有风貌保留以及乡村文化旅游设施建设等。

明确试点地区内乡村历史文化保护工程的名称、地点、保护目标、工程措施及工程量、计划投资、资金来源及建设期限等。

（1）基础设施建设

明确交通、仓储物流、供水排水、电力通信等基础设施的建设内容、布局和工程安排。

（2）公共服务设施建设

明确教育、医疗卫生、环卫、文体、商业金融、社会福利、行政管理与社区服务等公共服务设施的建设内容、布局和工程安排。

（3）防灾减灾设施建设

构建村庄综合防灾体系，分类落实防灾措施，明确防洪排涝、地质灾害防治、消防等防灾减灾设施的建设内容、布局和工程安排。

从2019年12月，自然资源部提出到2020年全国试点不少于300个，各省（区、市）试点原则上不超过20个；到2024年3月，自然资源部办公厅提出，省级自然资源主管部门通过形式审查、专家评审、现场考察、综合研判等环节对申请入库项目进行筛选,择优纳入项目储备库，说明全域项目即将全国铺开，将不再以试点形式开展。

根据《自然资源部办公厅关于支持利用政策性金融资金加快推进土地综合整治和生态保护修复的通知》（自然资办函〔2024〕522号）、《四川省人民政府办公厅关于推进全域土地综合整治试点工作的通知》（川办发〔2020〕55号）文件及结合实际，项目推进一般分为以下步骤：

全域土地综合整治项目是一项持续性工作，涉及范围广、任务量大、政策性强，因此可成立工作专班，由县(区)政府、主管部门、乡镇、村和相关单位人员组成，专班主要负责按时间节点推进项目实施、协调解决重大事项、督导各方工作落实等。

乡（镇）国土空间规划和实用性村庄规划（以第三次全国国土调查为基础）是实施全域土地综合整治的规划依据，全域土地综合整治是规划实施的平台和手段。试点乡镇在编制乡镇国土空间规划时，就应明确全域土地综合整治的目标任务、整治区域、主要内容、空间布局等。

试点乡(镇)要以国土空间规划为依托,按照“土地整治+”理念,编制综合整治方案,明确工作目标任务、各类子项目安排、资金概算、进度计划、保障措施等,将整治任务、指标和布局落地上图、具体到地块。

项目申报应经县级人民政府同意，由县级自然资源主管部门负责牵头组织,依法依规按程序确定相应的融资主体暨项目实施主体。实施主体应为已建立现代企业制度、具有良好诚信品质、有一定技术人才储备且实力较强的市场化经营主体,原则上应未被纳入地方融资平台化债清单。鼓励地方通过资产注入、资源整合等方式增强实施主体实力。县级自然资源主管部门负责将县级人民政府审批文件、项目实施方案等材料录入省级项目储备库,提出入库申请。

省级自然资源主管部门会同政策性金融机构省级分行根据实际情况，通过形式审查、专家评审、现场考察、综合研判等环节对申请入库项目进行筛选,择优纳入项目储备库。

省级自然资源主管部门统筹考虑工作任务安排、项目成熟度等因素，从项目储备库中选择项目向政策性金融机构省级分行推荐。政策性金融机构省级分行按照准入、调查、审查、审议等投融资审核流程，对项目承贷主体资质、投融资模式、收益来源等进行评估，根据信贷政策制度要求选定支持项目，按市场化法治化原则予以政策性金融资金支持。

经政策性金融机构省级分行确定支持的项目，县级自然资源在首次发放贷款一个月内，将实施方案、县级人民政府审批文件、投融资合作协议等材料，报部社会资本参与生态保护修复信息服务平台备案。

自然资办函〔2024〕522号文提出，政策性金融机构立足职能定位，通过为项目提供信贷服务方式对土地综合整治项目提供资金支持。申请政策性金融支持的项目应符合以下要求：

项目设置应符合县级以上国土空间规划及国土空间生态保护修复、土地综合整治等专项规划，需按照《自然资源部办公厅关于加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》（自然资办发〔2023〕10号)有关要求,扎实做好项目建议、可行性研究、项目工程设计、评估论证、行政审批和开工前准备等前期工作。

以乡镇为基本单元的全域土地综合整治项目应当按要求编制实施方案并报经省级自然资源主管部门审核同意，按规定需报部同意的应经部批复实施方案。其他土地综合整治项目应参照相关要求编制实施方案并经过批准。各类国土空间生态保护修复项目应参照《国土空间生态保护修复工程实施方案编制规程》（TD/T1068-2022）等技术规范编制实施方案并报经相关部门批准。

在实施方案编制中,应针对政策性金融机构相关要求,在现行规范要求基础上，按照市场化运作原则，重点对产业导入安排、运营管护计划、自然资源激励政策安排及自然资源资产配置方案、预期收益及分配方式等内容予以完善。

申请政策性金融资金支持的项目,应统筹考虑投资成本、出资能力、运营能力、项目自身市场化收益以及贷款本息偿还等问题,确保能够做到资金平衡。

对于公益性较强、无明确收益来源、自身收益不足的项目仍应立足争取各级财政资金支持。鼓励将公益性项目和关联性较强、可形成经营性现金流的项目打包、“肥瘦搭配”统筹实施，保障实施主体投资成本和合理收益。鼓励因地制宜导入和配套优势产业并开展产业导入论证，形成收益路径清晰、产业运营稳定、资金易于平衡的市场化运作模式。坚持尽力而为、量力而行,依法合规开展投融资工作,严禁以任何形式新增地方政府隐性债务。

根据自然资源部国土空间生态修复司关于印发《全域土地综合整治试点实施要点（试行） 》的函（自然资生态修复函 〔2020 〕37 号）文件，出现以下情况的不得纳入试点名单，已纳入试点或实施中出现以下情况的，应当及时调出试点名单： 

1、违背农民意愿搞合村并居、大拆大建，群众基础差的； 

2、借全域土地综合整治变相占用调整永久基本农田，或者调整的永久基本农田质量和布局不符合有关要求的； 

3、难以完成耕地和永久基本农田面积增加5%要求的； 

4、单纯追求节余建设用地和补充耕地等指标交易的； 

5、破坏乡村风貌和历史文化文脉，在需要重点保护的传统村落搞不符合规定的拆建活动的； 

6、突破生态保护红线管理要求，破坏生态环境砍树挖山填湖，占用耕地搞人造景观的； 

7、违法用地情况严重且未及时处理到位的； 

8、借全域土地综合整治变相主要搞房地产开发，或整治后建设用地增加的； 

9、未经科学论证和评估，不符合相关规划，擅自进行大规模未利用地开发的； 

10、经综合判断不适合开展试点的其他情形。

全域土地综合整治是对“山水林田湖草”的综合整治，具有治理面较广、周期较长、资金投入量较大和周期性较长的特点，资金问题便成为了最主要的问题。据查询，全域土地综合整治项目主要资金来源有银行融资资金、专项债资金、招商引资资金、财政资金。具体如下：

经公开市场不完全查询，农业发展银行、中国银行、建设银行、农业银行、民生银行、国家开发银行等多家银行都已经有成功支持全域土地整治项目的案例。具体如下：

①农业发展银行

经查询专项债券信息网，全国范围内已有多笔全域土地综合整治项目成功发行地方政府专项债券。

部分地区全域土地整治项目通过招商引资的形式获取资金，例如：赤峰市巴林左旗全域土地综合整治项目，中选投资人为中翰兴农（北京）科技有限公司为联合体牵头人，其联合体成员单位包括：湖南相山投资有限公司、中交路建（广东）能源建设有限公司、湖南百舸水利建设股份有限公司、北京佰信蓝图科技股份有限公司。

全域土地综合整治项目主要包括：农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、乡村历史文化保护、其他任务几个部分，可能会涉及各类财政资金，包括但不限于：中省资金、涉农资金、引导资金和奖补资金等方面的资金。

  乡村振兴战略的五大目标包括“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。产业兴旺离不开产业用地的配置、生态宜居和治理有效离不开生态用地的建设、乡风文明和生活富裕离不开农业用地的规划，这恰与全域土地综合整治中建设用地整理、农用地整理和乡村生态保护修复三方面一一对应，表明乡村振兴战略从本质上可以驱动全域土地综合整治的步伐。

实施全域土地整治不仅能够有效缓解乡村建设面临的资源和环境约束，而且是与乡村振兴目标相契合，推进乡村振兴战略顺利实施的重要平台和抓手，国家出台新政表明全域土地整治项目将不再以试点形式开展，说明全域项目即将全国铺开，让我们拭目以待！