“闲置土地”的认定及处置措施

根据《闲置土地处置办法》（国土资源部53号令，2012年7月1日起施行），明确闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。同时已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

即超期一年未动工开发，已动工但开发面积不足或已动工但投资额不足的国有建设用地均属于闲置土地。

另外，需要注意的是，集体经营性建设用地入市后同样存在土地闲置的问题，对此，国土资源部颁布的修订后的《闲置土地处置办法》（国土资源部53号令，2012年7月1日起施行）第三十一条规定“集体所有建设用地闲置的调查、认定和处置，参照本办法有关规定执行”。因此，集体经营性建设用地应当参照适用闲置土地处置制度。

    （一）未动工开发类

超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年。

动工开发如何认定：《闲置土地处置办法》第30条就“动工开发”进一步明确，即动工开发是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。

    （二）已动工但面积不足类

已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，中止开发建设满一年的。

已动工面积如何认定：《国土资源部办公厅关于闲置土地处置有关问题的复函》虽已废止，实践中仍具有参考意义，《复函》第一条规定，应动工开发建设总面积是指土地使用者依照土地使用权出让合同的约定和规划设计条件，应当在规定时间内完成开发建设的土地面积；开发建设的总面积是指应动工开发建设总面积中土地使用者已经进行实际投资开发建设的土地面积。但无论是已动工开发建设的用地面积还是应动工开发建设的建设用地面积，均指建筑基底面积。

    （三）已动工但投资额不足类

已动工开发但已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年。该种情形的核心判断要素为投资额的认定。

总投资额与已投资额如何认定：《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》规定“总投资额”是指土地使用者直接投入用于土地开发的资金总额，不包括取得土地使用权的费用和向国家缴纳的相关税费。“已投资额”是指土地使用者已经投入用于土地开发建设的资金总额。《闲置土地处置办法》第三十条规定：“已投资额、总投资额:均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费”。

因此，对于总投资额的认定，应当不包含开发企业所缴纳的土地出让金以及对应的契税、印花税等税费，仅是在取得土地后，对土地实施的建设工程所发生的投资。在项目实施过程中，总投资额可以项目立项时载明的总投资额认定，而已投资额一般以具有资质的审计机构出具的投资额审计结论或金融机构出具的投资证明为准。

闲置土地的认定实际是行政机关对土地开发利用情况进行的确认，系行政行为，依据《闲置土地处置办法》等相关规定严格履行调查、认定、公示、听证、下达决定等程序，具体如下：

    （一）调查通知

市、县的国土资源主管部门发现有涉嫌构成闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容：国有建设用地使用权人的姓名或名称、地址；涉嫌闲置土地的基本情况；涉嫌闲置土地的事实和依据；调查的主要内容及提交材料的期限；国有建设用地使用权人的权利和义务；以及其他需要调查的事项。

    （二）实施调查

市、县国土资源主管部门需履行闲置土地的调查职责，可以采取下列措施进行调查：询问当事人及其他证人；现场勘测、拍照、摄像；查阅、复制与被调查人有关的土地资料；要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。

    （三）建设用地使用权人说明情况

国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。

    （四）下达认定书依据

经调查核实，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》，《闲置土地认定书》应当载明下列事项：国有建设用地使用权人的姓名或名称、地址；闲置土地的基本情况；认定土地闲置的事实、情形和依据；闲置原因及认定结论；其他需要说明的事项。

    （五）公开信息依据

市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。

    （一）土地权属人自身原因的处理措施

根据《闲置土地处置办法》第14条规定，除政府原因导致土地闲置的，按以下方式处置：

第一，未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本。

第二，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。

    （二）非土地权属人自身原因的处理措施

根据《闲置土地处置办法》第8条规定，非土地权属人自身原因导致土地闲置的情形主要存在以下6种：①政府未按约定或规定交付土地；②规划修改或调整；③国家政策原因；④信访维稳工作需要；⑤军事管制、文物保护等原因；⑥政府或有关部门的其他行为。其中，实践中最为常见的是以下两种：     

第一，政府未按约定交付土地。交付土地是使用权人可以开发的基础条件，只有在政府部门完成实际交付（移交占有）、法律交付（办妥权属登记）后，使用权人才可进行后续开发。如土地上存在拆迁补偿未完成、三通一平未到位或存在其他争议而无法交付，应当认定构成闲置土地的例外情形。

第二，政府主动变更规划而无法开工建设。建设单位建设需完成一系列报建手续，并依法取得土规证、工规证等证照。因此，如果政府主动调整片区控规到时该地块无法报建或无法取得相关建设证照，则仍应构成土地闲置的例外情形。     

针对该等非权属人自身因素导致的土地闲置，《闲置土地处置办法》规定了以下几种处置方式：①延长动工开发期限；②调整土地用途、规划条件；③由政府安排临时使用；④协议有偿收回国有建设用地使用权；⑤置换土地；⑥市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。 

综上可见，如闲置土地非因权属人自身原因造成，处置措施整体较轻，不会出现征缴高额土地闲置费及无偿收回土地的风险。 

    （一）土地用途不明确的情况下，如何判断为国有建设用地

因历史遗留问题致使土地登记用途为旅游用地、农业观光用地、综合用地等情形的，属于土地用途分类不明确，可否纳入国有建设用地闲置处置范围，需要确定该国有土地的具体用途，若确定属于国有建设用地的则纳入闲置土地处置范围。

最高人民法院在(2020)最高法行再425号海南省澄迈县人民政府、澄迈绿丰农业开发有限公司再审案中的观点可资参考。最高人民法院在该案中认为：第一，闲置土地处置的调整客体仅为国有建设用地，而国有农用地、国有未利用地以及集体土地并未纳入闲置土地处置的调整范畴。第二，因历史遗留问题致使土地登记用途为旅游用地、农业观光用地、综合用地等情形的，属于土地用途分类不明确，可否纳入国有建设用地闲置处置范围，需要确定该国有土地的具体用途，若确定属于国有建设用地的则纳入闲置土地处置范围。第三，判断某宗土地是否为国有建设用地，可通过用地相关手续确定，土地使用权出让合同、划拨决定书、建设用地批准书、建设用地规划许可证、不动产权证书等文件上会载明土地的具体用途。

    （二）闲置土地的认定应以宗地为单位，而非以整体项目用地为单位

实践中，项目在立项后分期开发建设是很常见的现象。国土资源主管部门（现为自然资源部门）往往就项目涉及的多个地块分别招拍挂后与建设单位签订出让合同。而在实际开发建设中，建设单位可能将多个地块统筹开发建设，因建设时序不同，不同宗地的开发建设进度也不同。这种情况下，建设单位往往认为，是否构成闲置土地应以整个项目综合考量，只要整体项目建设规模或投资进度不构成闲置土地的条件，则项目内所有地块均不宜认定为闲置土地。但是，由于土地出让合同是以宗地为出让单位签订的，所以按照《闲置土地处置办法》的规定，考察的标准也应以出让合同的约定为准。

对此，最高人民法院（2018）最高法行申8877号行政裁定书中的观点可资参考。该案系鸿扬实业定安建筑安装工程公司诉海南省定安县人民政府、海南省人民政府无偿收回土地使用权行政处罚及行政复议申请再审案，最高人民法院认为：“根据《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，闲置土地是指超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。土地出让合同是以宗地为单位签订，是否属于闲置土地根据出让合同约定的动工开发日期计算。确定是否属于闲置土地当然应当以宗地为单位，而不是以整体项目为单位。不能以整体项目中其他相关当事人在另外宗地的投入，作为本案当事人在本宗土地上的投入；更不能以整体项目投入超过25%，否定本宗土地未动工开发、未作任何投入的事实。”

    （三）司法查封是否可归结于政府原因

存在一定争议，但实践中一般认为不属于政府原因：

1、广西壮族自治区人民政府规定，对于被司法查封前尚不满足闲置土地认定条件，因司法查封导致的闲置土地，可参照因政府或政府有关部门造成的闲置土地予以处置。（广西壮族自治区人民政府办公厅关于进一步加强和促进土地节约集约利用的通知（桂政办发〔2018〕140号））

2、实践中，一般认为司法查封不属于政府原因。如（2018）琼行终1140号判决中海南高院认为：本案诉讼纠纷因当事人自身原因所导致，当事人应当承担因诉讼带来的土地不能开发的后果。且，诉讼原因也不属于《闲置土地处置办法》和《海南省闲置土地认定和处置规定》所规定的政府原因，应当认定为企业自身原因。

    （四）土地未达到“三通一平”是否属于政府原因

1、若合同明确约定“三通一平”义务由政府承担，因基础设施不完善导致土地闲置的原因归于政府，行政机关未按合同约定完成交付土地义务，致使项目不具备动工开发条件的，属于政府原因导致土地闲置。

2、土地出让合同签订时有无法律明确规定由政府承担“三通一平”义务。该情形下部分裁判观点认为，在法律规定与合同约定均缺失的情况下，政府并不当然承担“三通一平”义务，应视为双方同意按照合同签订时土地的现状交付涉案土地。因此如果出让合同并未就出让土地的“三通一平”作出明确约定，且签订合同时也没有法律法规规定政府交付土地必须以“三通一平”为条件，且政府能够举证证明涉案土地基本具备开发建设条件，此时未达到“三通一平”不属于政府原因。（参考案例（2018）最高法行申8804号）另有部分裁判观点认为如果没有合同约定或法律规定，“三通一平”的义务应由行政机关承担，由此导致土地闲置的原因也可归于行政机关。

3、若合同无约定而法律规定政府承担“三通一平”义务时，实践中认为使涉案土地具备动工开发所必需的基本条件的义务由行政机关承担，并由行政机关进行举证。在（2015）行监字第1839号判决中，最高院认为行政机关应对涉案出让土地符合“三通一平”开发建设条件负有举证责任，但通过该案事实难以得出涉案土地已达到“三通一平”，因此应认定涉案土地闲置属政府原因造成。