前言
近日，自然资源部下发了《关于扩大深化低效用地再开发试点工作的通知》，四川省绵阳市、宜宾市、南充市、眉山市等4市被列入新增低效用地再开发试点名单，四川省低效用地再开发试点城市扩大至6市（其余为成都市、泸州市）。
据统计，自2023年自然资源部启动低效用地再开发试点工作以来，全国累计认定低效用地19.42万宗、313.66万亩；实施再开发3.29万宗、156.38万亩，实现了土地集约利用、人居环境提升、产业结构优化、拉动有效投资、激发经济活力等多重效果。
本文将从：什么是低效用地再开发、低效用地再开发的作用、低效用地盘活的判定标准、低效用地再开发政策汇总、低效用地分类、低效用地试点、低效用地再开发实施操作流程、低效用地再开发核心问题与对策、低效用地再开发银行融资案例这九个方面对低效用地在开发进行阐述。具体如下：
一
（一）什么是城镇低效用地
2013年，原国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见的通知》（国土资发〔2013〕3号）明确，城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地
2016年，原国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号），进一步明确城镇低效用地是指第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，且权属清晰、不存在争议。
（二）什么是低效用地再开发
总的来说，低效用地再开发指的是对利用效率低下、布局散乱、设施落后、环境较差或不符合当前城市发展要求的存量建设用地（主要是建成区内的土地），进行重新规划、改造、提升或改变用途，以盘活存量土地资源、优化空间布局、改善人居环境、提升城市功能和土地利用效率的过程。
二
低效用地再开的作用主要体现在提高土地利用效率、土地闲置问题解决、改善产业适配性三大方面，具体如下：
（一）提高土地利用效率
（1）容积率提升：例如在城市建设中，将原来只有一层厂房的工业用地，改造为多层厂房或增加建筑密度，使单位土地面积上的建筑面积增加。原本容积率可能只有0.5 - 0.8的工业用地，经过改造后容积率提升到1.5 - 2.0以上，意味着在相同土地面积上可以承载更多的生产活动。
（2）土地产出增加：从经济产出角度衡量，如商业用地每平方米的营业额大幅增长。以老旧商业街为例，改造前店铺租金低、销售额少，盘活后引入高端品牌和多样化商业业态，每平方米土地的年营业额从原来的几千元提升到数万元。在工业用地方面，单位土地面积的工业增加值显著提高，例如从每亩土地产生10 - 20万元增加值提升到50 - 100万元以上。
（二）解决土地闲置问题
（1）闲置土地开发利用：对于长期未开发的土地，如城市边缘因开发商资金问题搁置多年的建设用地，重新启动开发建设，建设住宅、商业设施或者产业园区等。原本闲置的土地长满杂草，没有任何经济产出，经过开发后成为有价值的城市功能区域。
（2）土地利用充分性提高：对于部分利用不充分的土地，例如企业厂区内有大片空地仅用于堆放杂物，通过合理规划，将这些空地建设新的生产车间、仓库或者员工配套设施，使土地的各个部分都能发挥有效作用。
（三）改善产业适配性
（1）符合产业规划：当土地上的产业从不符合区域产业战略方向（如高污染、高能耗产业）转变为符合区域重点发展的高新技术产业、现代服务业等产业类型。比如将城市规划的生态科技园区内原有的小型印染厂搬迁，引入生物医药研发企业。
（2）产业关联度增强：在产业园区内，企业之间从缺乏联系转变为形成紧密的产业链。如在汽车零部件产业园区，原本各企业各自为政，经过盘活措施，发动机生产企业、零部件加工企业和汽车组装企业之间建立起稳定的供应关系，降低了运输成本和交易成本，提高了土地在产业协同方面的利用效率。
三
土地资产是否得到有效盘活，主要从经济指标（土地价值提升、投资回报率增加）、社会指标（就业岗位创造、公共服务功能增强）、环境指标（生态环境改善、空间环境优化）三个维度来判断，具体如下：
（一）经济指标
（1）土地价值提升：通过评估土地价格的变化来衡量。例如，一块位于城市郊区的工业用地，在盘活前每亩价值50 - 80万元，经过改造升级为产业园区，配套完善基础设施和引入优质企业后，土地价值上升到每亩150 - 200万元以上。
（2）投资回报率增加：对于参与土地盘活的投资者或企业来说，投资回报率是重要指标。计算方式为（土地盘活后的收益 - 盘活成本）/盘活成本×100%。如一个商业用地改造项目，投入1亿元进行改造，改造后每年租金和销售收入等收益达到2000万元，投资回报率达到20%，相比盘活前的5%有显著提升。
（二）社会指标
（1）就业岗位创造：土地盘活后新增大量就业机会，如一个旧厂房改造为电商产业园区，从原来只能提供几十个就业岗位，到改造后能容纳数百家电商企业，提供上千个就业岗位，包括运营、客服、物流等多种岗位类型。
（2）公共服务功能增强：从社区或城市的角度看，土地盘活后提供了更多的公共服务。例如，将废弃的工厂用地改造为城市公园或社区服务中心，增加了居民休闲娱乐场所和社会福利设施。
（三）环境指标
（1）生态环境改善：如果是工业用地改造，例如将高污染的化工用地改造为生态科技园区，通过治理污染、增加绿化等措施，使空气质量、水质得到改善，植被覆盖率提高。原本因化工污染导致周边水体化学需氧量（COD）超标、空气质量差的区域，经过改造后达到环境质量标准。
（2）空间环境优化：在城市建设中，土地盘活使城市空间更加合理。例如老旧街区改造后，街道更加整洁、建筑外观更加美观，交通拥堵状况得到缓解，提升了城市的整体形象和居民的生活质量。
四
低效用地再开发政策是由国家层面以“试点通知”为核心抓手，授权地方探索差异化模式，明确对二次土地调查前已形成的无合法手续建设用地，符合规划的可按程序完善手续，为地方化解历史遗留问题提供依据。以下为近年来相关政策文件汇总：
自然资源部《关于扩大深化低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2025〕83号）通过规划松绑、自主改造、用途转换、分期缴款及专项债支持，系统性破解低效用地盘活瓶颈。明确过渡期可利用低效用地发展国家支持产业，5年内不变更主体和规划的，过渡期满补缴出让价款可分期（首次≥50%，2年内缴清）。同时简化征收方案，允许县市统筹编制成片开发方案，公益性用地比例由省级政府确定。金融政策方面支持使用地方政府专项债券收回低效用地，对接政策性金融机构争取优化贷款条件、给予整体授信。
五
结合国家政策导向、地方实施经验及政策标准，低效用地可按用地类型、认定标准、现状场景、政策处置重点等四个方面分类：
注：以上为整理试点地区对于低效用地认定标准，各地在实施时对于认定标准存在差异，需以当地认定为准。
六
截止目前，我国一共有两批低效用地在开发试点，第一批为2023年提出，第二批为2025年提出，具体如下：
第一批低效用地在开发试点名单
第二批低效用地再开发试点名单
七
低效用地再开发是推动城乡集约发展、优化土地资源配置的核心手段，其实施需遵循系统化流程，结合国家政策框架与各地地方实践经验，其实施流程主要分为项目前期准备、认定开发模式、明确土地供应、约定开发监管，具体可归纳如下：
（一）项目前期准备
（1）调查认定与标图建库
现状摸排：通过“政府+企业+第三方”模式，全面调查用地权属、利用强度、产出效益、污染状况等，建立动态数据库并纳入国土空间“一张图”。
认定标准：依据地方细则（如广元市明确低效工业用地认定标准、甘洛县出台低效闲置工业用地认定暂行办法），结合亩均税收、容积率等指标划定低效范围。
（2）专项规划与单元划定
以国土空间总体规划为基础，编制低效用地再开发专项规划，划定实施单元（如晋江以石材厂地块为单元整合边角地）。
探索跨地块统筹：允许零星地块与相邻产业用地捆绑开发，或通过置换整合（如河南允许≤3亩零星地协议出让）。
（二）认定开发模式
（1）多元主体参与模式
各地开发模式多样，主要分为自主改造、政府收储和市场化合作等三种模式，具体如下：
①自主改造：原权利人申请改变用途或联合开发（如广东“三旧改造”企业自主升级）。
②政府收储：对公益性项目或成片区域，政府统一征收后供应（如晋江村集体收回承包权后入市）。
③市场化合作：社会资本通过作价入股、PPP模式参与（如合肥探索“肥瘦搭配”吸引投资）。
（2）产权整合与置换
①处理边角地、插花地：按“面积/价值相当、双方自愿”原则置换国有或集体土地。
②历史遗留问题：对二次土地调查前无合法手续的用地，符合规划的可完善手续。
（三）明确土地供应
根据低效用地类型结合本地可操作模式，可从混合供应、协议出让、容积率提升等几方面明确土地供应模式。
（1）创新供地方式
①混合供应：允许工业用地配建研发（≤15%）、商业（≤5%）。
②协议出让：零星地块（如道路绿化带、≤10亩工业边角地）协议出让给相邻项目。
③容积率奖励：贡献公益性设施或保护文物的项目可获得容积率补偿。
（2）补偿安置与收益分配
①推行货币化、房票、异地安置、作价入股等多元补偿（如合肥政策）。
②建立增值收益分享机制，确保原权利人获合理分成（避免政府独占收益）。
（四）约定开发监管
在低效用地再开发过程中，需要政府、主管部门、相关权利人、第三方机构共同组织实施，以此保障项目有序实施。
（1）全过程监管
①推行“健康体检+土地管家”制度（政府部门依据工作职责，对企业造成的闲置和低效用地监测监管，建立“健康体检”机制。引入律师、会计师、城乡规划师等专业力量建立“土地管家”机制。依据“健康体检”报告，分析原因，为企业高效经营提供解决方案）。
②实行“亩均效益”评价（如九江分A-D类企业实施差别化资源政策）。
（2）验收与长效管理
①政府按“标准地”要求验收投资强度、容积率等指标。
②实施地块纳入国土空间监测系统，政府机构动态跟踪再利用效能。
八
在国家、省、市各级政策保障下，各地对于低效用地再开发有序推进，但实施过程中也存在着由于产权复杂、资金平衡难等问题，现将主要存在的困难与对策汇总如下：
（一）产权关系复杂，整合难度大
（1）主要表现：部分城市城中村、老旧厂区存在多手转租、权属模糊；零星地块分散于不同主体导致整合困难。
（2）对策：建立协商平台，通过“凭证置换”整合土地（如晋江边角地经村民代表同意后转用）；司法协同处理涉地纠纷（九江搭建土地二级市场交易平台）。
（二）资金平衡困难，市场主体动力不足
（1）主要表现：公益性设施配建抬高成本；工业改造（工改工）收益低于商住开发。
（2）对策：政策激励：允许“工改商住”联动改造反哺产业升级（广州试点）；税费减免与容积率奖励降低改造成本。
（三）规划统筹不足，政策协同性弱
（1）主要表现：跨部门审批冲突（如生态红线与开发需求矛盾）；混合用地缺乏技术标准。
（2）对策：编制实施单元控规，明确兼容比例（如合肥按建筑面积占比定主用途）；建立“多审合一”平台（嘉善试点政策集成）。
（四）历史遗留与隐性风险
（1）注意表现：无证建筑确权难；土壤污染治理成本高（如晋江旧厂房堆放松散煤渣）。
（2）对策：分类处置：对符合规划的无证建筑完善手续，污染地块“先修复后开发”。
（五）社会公平与利益冲突
（1）主要表现：原居民补偿诉求高；保障房配建挤压盈利空间。
（2）对策：推行公开听证与实物补偿（如房票、入股）；明确保障房配建比例上限（如合肥探索按地块比例建设）。
九
1、农发行常州市武进区支行—湟里镇乡村低效用地综合提升
融资类型：已实现首笔投放2亿元绿色信贷资金，覆盖9个行政村、151户农民。
项目内容：聚焦农用地整治、农村人居环境提升，推动花木产业转型升级与村容整治。
支持力度：项目从调查到投放仅20个工作日，通过“一线调研+方案前置”加速融资效率。
2、农发行都江堰市支行—全域土地综合整治（2.5亿元）
融资类型：获批2.5亿元农村土地流转和土地规模经营贷款，旨在激活农村土地资源，助力推进全域土地综合整治项目。
投融资创新：以农村土地经营权为抵押物，突破耕地抵押瓶颈。
项目内容：贷款投向3.2万亩高标准农田和特色农业基地，通过“合作社+基地+农户”模式整合农用地与低效建设用地，实现三产融合。
尾言
在“严控增量、激活存量”的国土空间治理新范式下（自然资源部〔2025〕83号文），低效用地再开发是破解保护与发展矛盾的关键路径，实现“以最小土地消耗支撑最大经济效益”的高质量发展目标，成为城市从增量扩张转向存量焕新的必由之路。
END
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