从“1013号文”出发，解读新规以来特许经营项目

2023年11月8日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部联合发布《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号，以下简称““115号文””），政府和社会资本合作迎来“新机制”，标志着我国政府与社会资本合作迈上了一个新的发展阶段；2024年4月8日，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（发改委 财政部 住建部 交通运输部 水利部 人民银行 第17号令，以下简称“17号令”）正式发布，“25号文”退出历史舞台；2024年4月16日，全国PPP项目信息系统正式上线，截至2024年12月30日，全国PPP项目信息系统已公开项目信息198个；2024年12月24日，国家发展改革委办公厅印发《关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》（发改办投资〔2024〕1013号，以下简称“1013号文”），再次重申聚焦PPP新机制的核心要点，规范盘活存量资产、做好项目信息填报和审核把关，进一步推动PPP新机制落实落细，推进PPP新机制项目规范有序实施，有效防范地方政府债务风险。

笔者针对新规以来关于政府和社会资本合作几个要点进行解读和分析，具体如下：

 “115号文”“17号令”等要求PPP新机制项目聚焦使用者付费，明确不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本，但并不排除符合条件下的政府投资支持和运营补贴，关键在于不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任，并且符合法律法规和有关政策要求。“1013号文”对政府投资支持和运营补贴要求做了进一步明确细化：

一是对拟在建设期提供政府投资支持的项目，要在特许经营方案中明确政府投资支持资金来源、支持方式以及额度上限；

二是对拟在运营期按规定补贴运营的项目，要按照地市级以上人民政府或其行业主管部门制定的补贴政策及具体标准执行，并在特许经营方案中明确相关依据。相关补贴政策应当具有普适性，不得仅适用于个别项目；

三是鼓励特许经营者通过技术创新、管理创新和商业模式创新等降低建设和运营成本，鼓励特许经营者充分挖掘项目市场价值，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，提升项目投资收益。

笔者认为：对于需要政府投资支持的PPP新机制项目，在研究论证阶段就要明确政府投资支持资金的来源、支持方式和额度上限。一般来说，政府投资支持资金的来源包括中央预算内投资、超长期特别国债资金、地方政府专项债券资金等。资金支持方式包括资本金注入或投资补助。在多种政策工具组合使用时，比如“中央预算内投资+特许经营”组合使用，一是要注意投资领域的符合性，既要符合特许经营项目领域，也要符合中央预算内投资领域；二是要做好项目方案、申报材料和手续的衔接性。

对于需要运营补贴支持的PPP新机制项目，明确要求相关补贴应当具有普适性，并且必须是以地市级以上人民政府或其行业主管部门制定的补贴政策及具体标准为执行依据。

鼓励特许经营者技术创新、管理创新和商业模式创新是与当前加快建设与发展新质生产力相适应的，这需要政府提供良好的政策保障和支持。

“115号文”要求PPP新机制项目应全部采取特许经营模式实施，并列举了BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等具体实施模式，均以“运营+届满移交”为核心，没有提及建设—拥有—运营（BOO）、委托运营（O&M）方式。同时“17号令”明确商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等，不属于本办法所称基础设施和公用事业特许经营。

“1013号文”要求合理使用特许经营模式，明确了特许经营的非强制性，并提出了特许经营的负面清单：

1）要准确把握PPP新机制定位，不应强制规定特定领域和范围必须采用特许经营模式；

2）市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有经营收入的公益项目，不得采用特许经营模式；

3）路侧停车服务、垃圾清运服务等不涉及固定资产投资项目的经营权或收费权转让等，不得采取特许经营模式。

基础设施和公共事业项目的投融资模式很多，特许经营只是其中一种，地方政府还可以通过授权经营等模式实施基础设施和公共服务项目。

市场化程度高的商业项目和产业项目不属于政府投资项目，应该采取招商引资等方式进行投资建设；而没有经营收入的公益项目，不符合使用者付费的要求，显然也不能采取特许经营模式，应由地方政府直接从财政出资建设。这与先前的政策是一致的，“1013号文”进行了重申。

“1013号文”提出了另一项负面清单，就是路侧停车服务、垃圾清运服务等不涉及固定资产投资项目的经营权或收费权转让等，不得采取特许经营模式。“1013号文”明确，经营权或收费权转让必须涉及固定资产投资项目，路侧停车服务、垃圾清运服务可根据项目实际情况，采取政府购买服务、委托运营或市政公共资源有偿使用等模式实施。

招标评审条件确定上，“115号文”已经明确要求将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，并高度关注其项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况。“1013号文”在此基础上进行了重申，并且提出禁止将标的物总价作为唯一标准选择特许经营者。

采购流程上，针对招标失败的情形提出了相应的措施，因通过资格预审的申请人少于3人等导致的招标失败，应重新审查项目基本条件、评标标准；无法选择合适的特许经营者，应重新论证采取特许经营模式的必要性和可行性。

“115号文”规定符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产不属于清单规范范围。在实践操作中，存在以盘活存量资产为名，将特许经营模式异化为地方政府、地方国有企业或平台公司变卖资产、变相融资手段的不规范行为。

针对此，“1013号文”提出严禁在盘活存量资产过程中新增地方政府隐性债务等各类风险：

1）对不涉及新建、改扩建的盘活存量资产项目，要结合项目历史运营和本地区实际情况，合理预测项目收益、确定项目估值，深入论证采取特许经营模式的可行性和必要性；

2）要优先支持民营企业通过特许经营模式参与盘活存量资产项目，鼓励符合条件的国有企业规范参与不涉及新建和改扩建的盘活存量资产特许经营项目。

“1013号文”并不是禁止国有企业通过特许经营模式参与盘活存量资产项目，而是进一步强调规范实施，防止新增隐性债务风险，同时要求结合项目历史运营和本地区实际情况，合理预测项目收益、确定项目估值，杜绝“天价特许经营权转让费”现象。

另外，“1013号文”提出要优先支持民营企业通过特许经营模式参与盘活存量资产项目，但并没有给予量化要求。

对于各个地方普遍关注的本级国有平台能否作为存量资产盘活特许经营社会资本方的问题，“119号文”曾明确要求：“TOT项目不得由本级政府实际控制的国有企业作为社会资本方搞‘自我循环’... ...”。

新机制时期的“17号令”“115号文”等规定，符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产不属于清单规范范围。2024年3月20日，国家发展改革委办公厅关于印发《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》的通知（发改办投资〔2024〕227号）在有关特许经营者基本条件中明确规定：“除作为政府出资人代表参与地方政府通过资本金注入方式给予投资支持的项目外，地方本级国有独资或国有控股企业（含其独资或控股的子公司）不得以任何方式作为本级政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目的投标方、联合投标方或项目公司股东；作为政府出资人代表时，原则上不得在项目公司中控股。”，政策导向上，对于新建或改扩建项目，将本级地方国企排除在社会资本方之外，但对存量项目并未明确做出限制性规定。

“1013号文”对于盘活存量资产再次重申鼓励民营企业参与存量资产盘活并且予以优先支持，提出严禁在盘活存量资产过程中新增地方政府隐性债务等各类风险，重申符合条件的国有企业规范参与不涉及新建和改扩建的盘活存量资产特许经营项目。“符合条件”的国有企业值得玩味。

笔者认为：从政策延续性以及去隐债、鼓励民营企业、有效盘活存量资产等大的政策导向看，本级地方国企是否适宜作为特许经营项目社会资本方并未禁止，只是禁止地方国有企业假借存量资产盘活之名，实质为地方政府缴纳天价特许经营权费，变相为地方政府融资。

PPP新机制实施以后，PPP各领域的工作由国家发展改革委统筹推进。“1013号文”明确了国家、省级及地方各级发展改革部门的职责，并强化特许经营方案审核和信息填报把关：一是地方各级发展改革部门要切实负起特许经营方案审核责任；二是各省级发展改革委要用好全国PPP项目信息系统，PPP项目向社会公开；三是国家发展改革委将健全事中事后监管机制，持续组织抽查复核，切实将PPP新机制各项政策要求逐一落到实处。

笔者认为：“115号文”提出“比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续”，具体审核部门是否特指发展改革部门，没有明确。“1013号文”明确了特许经营方案审核责任部门为各级地方发改部门，指出对由其他部门负责审批、核准或备案的项目，原则上应由与其他部门同级的发展改革部门审核特许经营方案。同时，明确审核通过后，需要出具完整规范的特许经营方案审核证明文件，并及时上传PPP项目信息系统。

省级发改部门负责对填报信息进行审核确认，同时明确了PPP项目信息向社会公开的时间，即经省级发展改革委确认通过且实施机构启动特许经营者选择程序。

国家发展改革委健全事中事后监管机制，通过抽查复核等方式加强对PPP项目的监管。

“1013号文”没有新增任何新领域，但还是选了一个节日的夜晚发布出来，说明发文之前所面对的形势是非常严峻的，主管部门的意图是非常坚决的，时机选择是深思熟虑的：

一是打掉浑水摸鱼的O&M委托运营：文件中“路侧停车位、垃圾清运服务等不涉及固定资产投资项目的经营权或收费权转让等，不得采取特许经营模式”的规定，引起了广泛的热议，但实际上它并非新规定，这才是特许经营的主旨：“为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营”。正如“17号令”所述的：“不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等，不属于本办法所称基础设施和公用事业特许经营”。如果将其纳入特许经营，不仅与政府购买服务抵触，违背政府购买服务管理办法的初衷，也不符合新机制系列文件制定的初衷，我们可能就会看见，个别地方预订了50年的食堂物业、80年的法律顾问、100年的低空飞行权。

二是与“资源转让”切割：一来实施机构，人为地采取虚高评估转让价款的方式，变相违规举债。二来，在实践当中很难对补贴是否超过了运营成本进行事前监督，但在事后监督时即使发现了，违规损失业已成为既定事实，这就成了一些违规者恶意钻空子的漏洞。尤其是在一些类似资源转让的过程当中，本来资源不值钱，但是违规者通过虚高评估转让价款，然后通过“事前难以精确判断”，而实际超过运营的补贴，来支付固定回报，把违规举借的债务，再支付偿还回去，这也是民间某些一直有意愿把公共资源有偿使用模式按照特许经营模式来实施的初衷。所以此次“1013号文”特针对竞标评审条件、特定资源类型等追加的限制，实质上是对特许经营新机制与资源有偿使用（转让）这两种模式进行的一次泾渭分明的切割。

三是严厉打击违规TOT：新机制系列文件发布一年以来，违规突出特征是发生于本地国企参与的高估转让价格的TOT领域。“1013号文”明确指出，合理预测项目收益、确定项目估值，深入论证采取特许经营模式的可行性和必要性。要严格落实防范化解地方政府隐性债务风险的要求，不得以盘活存量资产为名，将特许经营模式异化为地方政府、地方国有企业或平台公司变卖资产、变相融资的手段，严禁在盘活存量资产过程中新增地方政府隐性债务等各类风险。如何判断“将特许经营异化为……变卖资产、变相融资的手段”“1013号文”表达比较委婉，但也可以明显看到答案，就是“合理预测项目收益、确定项目估值”。针对TOT转让价款约束性条款，“115号文”“17号令”系列文件中规定：“项目经营收入具备覆盖建设投资和运营成本并获取一定投资回报的条件，不因采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任”，基于此，笔者认为，存量TOT转让价格，应该由转让资产经营权的经营收益来确定，即采用“收益法”评估，除此以外的“重置成本法”“现行市价法”“清算价格法”等等，套用到特许经营新机制里存在合规性争议，且与政策导向违背。

笔者认为，新规以来一系列政策表明，政府决心改革旧机制下政府和社会资本合作模式积弊，全力促进特许经营模式理性回归PPP本源，转向高质量发展，即：合理、合法、合规运用特许经营模式，实现国有资产有效投资、高效产出、激励相容及合作共赢，同时，扩大民间投资领域，激发社会活力，增加公共产品和服务供给。

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