《全域土地综合整治实施指南（试行）》印发！指导各地稳妥有序推进整治工作。

近期，自然资源部办公厅印发《全域土地综合整治实施指南（试行）》，该指南是依据依据《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发〔2024〕149号）等文件要求，旨在指导和规范全域土地综合整治工作。

一、什么是全域土地综合整治？

全域土地综合整治是以国土空间规划为依据，在一定区域范围内（单个乡镇或多个乡镇），统筹推进农用地整治、建设用地整理和生态保护修复等优化生产、生活、生态空间布局，提升空间功能和价值，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善生产生活条件和生态环境，助推乡村全面振兴、城乡融合发展等战略落地实施的一项空间治理活动。在符合国土空间规划的前提下，符合城镇开发边界、永久基本农田保护、生态保护红线三条控制线。

二、全域综合土地整治主要建设

内容有哪些？

根据自然资源部办公厅关于印发《全域土地综合整治实施指南（试行）》的通知（自然资办发〔2024〕57号）文件，全域土地综合整治主要包括农用地整理、建设用地整理、生态保护修复、特色整治。

     （一）农用地整理。

在严格落实耕地和永久基本农田保护目标任务的前提下，适应农业现代化发展需要和耕地数量、质量、生态“三位一体”保护要求，统筹实施农用地集中连片整治、质量提升和生态化改造，在确保耕地总量不减少的前提下，因地制宜通过异地置换方式，引导园林地“上坡”、耕地“下坡”、优化耕地、林地等布局;通过综合整治，逐步调出河道湖泊内的不稳定利用耕地。

相关要求：

永久基本农田调整规模原则上不得超过所涉乡镇永久基本农田划定面积的5%。

确保整治后永久基本农田面积不减少、质量有提升，平均图斑面积有上升、整治后的调入地块平均坡度不大于调出地块平均坡度。

对城镇开发边界外单个图斑大于 10 亩的永久基本农田地块，确需进行调整的，需由省级自然资源主管部门组织开展实地踏勘，出具实地踏勘论证意见；

城镇开发边界围合范围内的永久基本农田，原则上应当保留。

     （二）建设用地整理

适应宜居宜业和美乡村建设需要，统筹考虑区位条件、资源禀赋、环境容量、产业基础、历史文化传承以及农民住房、产业发展、公共服务、基础设施等各类建设用地需求，根据实施单元具备的基础条件和特点，对农村零散、闲置、低效建设用地进行整理盘活，确保城镇开发边界规模和扩展倍数不突破、整治区域内建设用地总面积不增加。

具体任务包括：城镇低效用地再开发、村庄建设用地整理、废弃采矿用地复垦利用、新型城镇化等。

相关要求：

拆旧复垦腾出的建设用地指标，应优先满足农民安置、农村基础设施和公共服务配套设施建设、乡村产业发展以及新增采矿项目等用地需要，剩余面积为增减挂钩节余指标，可用于其他建设；增减挂钩节余指标依据国土空间规划可在省域内有偿调剂；

涉及跨县域流转节余指标的，须报省级人民政府批准；

对应项目拆旧区的安置区不需要办理农用地转用手续，使用增减挂钩指标建新的需要办理农用地转用手续，不缴纳新增建设用地土地有偿使用费；

结合整治工作将零星、插花的小块存量集体建设用地整治归并为大块宗地，依据国土空间规划属于经营性用途的允许入市；

     （三）生态保护修复

以严守生态保护红线、改善农村人居环境、优化生态空间布局为目标，统筹考虑自然生态系统的完整性和联通性、乡村肌理格局以及基层群众对于美丽乡村建设的需要，协同开展生态空间优化、农村地区山水林田湖草沙一体化保护和修复、农村人居环境整治等活动，加快宜居宜业和美乡村建设。

具体任务包括：山水林田湖草一体化保护修复工程、宜居宜业农村人居环境等。允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发。

     （1）宜居宜业农村人居环境-基础设施建设

     （2）宜居宜业农村人居环境-公共服务设施建设

     （3）宜居宜业农村人居环境-防灾减灾设施建设

对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发。

严禁破坏生态环境挖山、填湖，严禁违法占用林地、湿地、草地，禁止砍伐、非法移植古树名木；

     （四）特色整治

为充分发挥全域土地综合整治平台作用，各地可结合实际不断丰富整治内容，挖掘农耕文明元素和乡村民居特色，保护历史文化与乡愁乡韵，结合优势资源禀赋，强化乡村产业建设导入，推动乡村产业提质升级，促进乡村产业振兴。

具体任务包括：农耕文化遗产传承、历史文化遗产保护、乡村文化景观保护与重塑、乡村原有风貌保留以及乡村文化旅游设施建设等。深入发掘农业农村的生态涵养、休闲观光、文化体验、健康养老等多种功能和多重价值，促进农业现代化和农村一二三产业融合发展。

三、全域土地综合整治项目申请程序

根据2024年12月23日全域士地综合格治实施指南（试行），指出由省级制定指导意见，指南中未提出需市政府出具管理实施办法。根据《自然资源部办公厅关于支持利用政策性金融资金加快推进土地综合整治和生态保护修复的通知》（自然资办函〔2024〕522号）文件规定、《四川省人民政府办公厅关于推进全域土地综合整治试点工作的通知》（川办发〔2020〕55号）文件规定及结合实际，全域综合土地整治项目的申报流程为全域规划、全域设计、全域整治。从入库到取得省厅批复在顺利的情况下，预计需要6-9个月，若涉及基本农田调整或城镇开发边界调整，则流程时间更长。具体如下：

1、选定项目实施乡镇

由区、县级政府选择有整治需求、整治条件、整治能力的乡镇进行实施，出现负面清单中相关情形的村庄不得纳入整治区域;已纳入或实施中出现的，应当及时整改，整改不力的应按规定调出整治区域。

2、设计规划单位进场

由县级自然资源主管部门负责牵头组织下，协同各行政单位和乡镇需求，编制乡(镇)国土空间规划（不需要编制村庄规划的，可依据所在村庄制定的乡村地区“通则式”规划技术管理规定，以及乡镇国土空间规划相关要求，核发乡村建设规划许可证）和实用性村庄规划、全域土地综合整治实施方案，并进行组卷往上报送。

3、全域土地整理资料报送

项目申报应经县级人民政府同意，将县级人民政府同意后的编制文件组卷，报送至市自然资源局。

4、市级自然资源局审查

组织专家对文件进行可行性论证，重点关注“三区三线”调整。对论证通过的项目，报送至自然资源厅。

5、乡(镇)国土空间规划和实用性村庄规划备案

自然资源厅科研院审查厅对乡(镇)国土空间规划和实用性村庄规划进行审批备案，若涉及基本农田变动，需同步报农业农村厅审批。

6、全域土地综合整治实施方案批复

自然资源厅生态修复处会同政策性金融机构省级分行根据实际情况，通过形式审查、专家评审、现场考察、综合研判等环节对申请入库项目进行筛选,择优纳入项目储备库。

7、项目子项分拆立项

项目入库后，需对项目各子项目进行分拆立项备案。其中：增减挂钩报省自然资源厅、农用地整理报市自然资源局、其余报区发改委立项。

8、合并实施批复

由区自规局向区级人民政府提出合并实施的请示，并依法依规按程序确定相应的融资主体暨项目实施主体。实施主体应为已建立现代企业制度、具有良好诚信品质、有一定技术人才储备且实力较强的市场化经营主体,原则上应未被纳入地方融资平台化债清单。

9、报金融机构审批

省级自然资源主管部门统筹考虑工作任务安排、项目成熟度等因素，从项目储备库中选择项目向政策性金融机构省级分行推荐。实施主体组卷项目资料、行政审批文件、申贷文件、可行性研究报告，向金融机构申请授信审批。

10、项目备案

经政策性金融机构省级分行确定支持的项目，县级自然资源在首次发放贷款一个月内，将实施方案、县级人民政府审批文件、投融资合作协议等材料，报部社会资本参与生态保护修复信息服务平台备案。

四、全域土地整治项目涉及文件

五、全域土地综合整治负面清单

根据自然资源部关于印发《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域士地综合整治工作的意见》（自然资发〔2024〕l49号）文件，出现以下情况的不得纳入试点名单，已纳入试点或实施中出现以下情况的，应当及时调出试点名单：

1、违背农民意愿搞合村并居、大拆大建，群众基础差的；强制农民退出宅基地、上楼，借助项目搞房地产、建设别墅和私人会馆；违背群众意愿大规模流转土地；存在权属争议。

2、借全域土地综合整治未落实永久基本农田“先补划后调整”要求、变相占用调整永久基本农田，或者调整的永久基本农田质量和布局不符合有关要求的；

3、难以完成耕地和永久基本农田面积增加5%要求的；

4、单纯追求节余建设用地和补充耕地等指标交易的；

5、破坏乡村风貌和历史文化文脉，在需要重点保护的传统村落搞不符合规定的拆建活动的；

6、突破生态保护红线管理要求，破坏生态环境砍树挖山填湖，占用耕地搞人造景观的；以全域土地综合整治名义随意调整、占用生态保护红线的。

7、资金保障不足，新增地方政府隐性债务的；

8、单纯追求增减挂钩节余指标和补充耕地指标的;工程过度景观化，追求“面子工程”的;以及经综合判断不适合开展的其他情形；

六、当前全域土地综合整治项目实施的

主要问题

1、项目推动周期较长：在流程顺利的情况下，需要6-9个月才能完成省厅备案，在涉及三区三线调整的情况下，会涉及跨年审批。

2、项目收益覆盖问题：以前的全域土地整治，大部分收益来自于农用地整理和建设用地整理的指标出让收益，但当前情况下，指标收入无法作为项目还款来源；在2023年-2024年每个地区已推动多个高标准农田等耕地、园地项目，大多数乡镇耕地不能作为还款来源。

3、项目建设内容问题：因为全域土地项目的大部分建设内容都是不产生收益的，但是面临部分收益无法作为还款来源的情况，项目建设时需考虑更多的优质产业布局，才能实现收支平衡。

4、产业招商引导：区域优势、优质产业布局招商引资工作，需提前谋划开展，确保项目实施后优质产业顺利落地，实现在优化农村地区国土空间布局的基础上，改善农村生态环境和农民生产生活条件，助推农村一二三产业融合发展和城乡融合发展，助力建设宜居宜业和美乡村。

结语

我司作为资深投融资咨询公司，已成功落地多个全域土地综合整治项目融资服务，未来将持续助力各地方推动全域土地综合整治项目落地，助力地方经济高质量发展！