城市建筑垃圾处置及资源化利用浅谈（二）

我国每年建筑垃圾产生量已超过30亿吨。2020年新《固体废物污染环境防治法》的实施为建筑垃圾的分类、回收和利用提供了更加明确的法律依据和政策支持。国家《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》(环固体〔2021〕114号)印发后，各省市为贯彻方案精神进一步出台了具体实施方案，如上海市提出到2025年，全市建筑垃圾资源化利用率达到93%左右;广东省要求 2025年建筑垃圾综合利用率达到60%:江苏省要求到2030年，建筑垃圾资源化利用率达到55%等。建筑垃圾资源化处理政策的密集发布极大程度推动了行业发展和整体建筑垃圾利用率水平的提高。

建筑垃圾资源化处理项目通常采用政府购买服务、PPP(含特许经营)及企业直接投资等模式实施。由于其公益属性，目前绝大多数项目仍然依赖政府的主导和支持，因而“政府引导，市场运作”是普遍采用的实施思路，PPP模式和以企业主导运营的政府购买服务模式成为行业的主流。

新机制发布以前的建筑垃圾PPP项目一般采用可行性缺口补助机制，即项目公司除通过出售资源化产品获得销售收入外，政府按照垃圾处理量给予项目公司一定的补贴以保证项目的实施收益。PPP模式在很大程度上推动了行业的发展，但在老机制下多数项目存在保底安排、产出绩效不完全挂钩等情况，给地方财政未来支出责任带来了较大的压力。

政府购买服务模式则由政府按照政府采购的方式和程序，将建筑垃圾处理服务交由具备条件的供应商承担，并根据服务的质量和数量向其支付费用，政府采购的服务期限一般不超过3年。由于政府采购服务的周期较短，因此合同期满后可能在合同续约、设施维护、资产处置等方面产生分歧，难以保证公共项目的稳定运营。

2023年11月8日，国务院办公厅转发了国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(国办函[2023]115号，简称PPP新机制或新机制)。新机制在回报机制、运作模式、重点领域、参与主体、责任分工等多个层面提出了要求，构建了以发挥市场机制、拓宽民间投资、遏制隐性债务，提高运营水平为显著特征的全新模式。

建筑垃圾资源化项目前端处理方面，国内多个省市均已放开建筑垃圾处理收费标准，不再按照行政事业性收费管理，收费标准由建筑垃圾产生方和垃圾处理经营者依据处理成本和市场状况协商确定;后端资源化产品更是完全由建材市场的供需关系确定价格。因此，建筑垃圾资源化项目市场化程度较高。

新机制提出特许经营项目应合理采用建设-运营-移交(BOT)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、建设-拥有-运营(BOO)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)、设计-建设-融资-运营-移交(DBFOT)等具体实施方式，对于新建的建筑垃圾资源化项目而言，根据资产权属的不同，一般可采取BOT、BOO或BOOT等模式。

BOT模式下，项目公司不拥有土地使用权和设施所有权，特许经营期满后项目公司需要将项目设施无偿移交给政府方或其指定单位。项目公司在合作期内具体负责项目投融资、建设、运营维护等工作。该模式一般适用于合资成立项目公司的情况,政府方出资代表获得项目土地使用权后交由项目公司使用。

BOO模式下，项目公司拥有土地使用权和设施所有权，特许经营期满后，项目公司继续拥有项目设施。该模式土地使用权一般由项目公司以出让方式取得。BOO是一种完全的私有化模式，社会资本参与程度极高，适合市场化属性强、投资回报高的项目，但也意味着社会资本需要承担更多的风险。

BOOT模式下，项目公司在特许经营期内拥有土地使用权和设施所有权，特许经营期满后项目公司将项目设施无偿移交给政府方。BOOT是一种私有化程度居中的模式，项目设施的所有权最终将转交给政府，以满足公共利益和社会需求，意味着政府仍然在一定程度上参与和监管项目，以确保公共利益的实现。

现阶段的PPP实践中对BOO模式的接受程度仍然较低，大部分地方政府不愿意将公共设施的资产所有权永久地交由社会资本持有，BOT或者BOOT模式仍然会是新建项目的主要运作方式。结合新机制的导向来看，BOOT模式将更适合由民营企业独资或控股的建筑垃圾资源化项目，一方面项目前期手续更加规范，另一方面项目公司拥有项目设施产权,提供了更多增信措施，此外还能够在一定程度上提升政府财政收入。

建筑垃圾资源化项目的收入来源主要有三部分，分别是资源化产品的销售收入、来源于垃圾生产者的垃圾处理付费以及可能的政府补贴。

1、资源化产品销售收入

目前我国建筑垃圾综合利用主要用于生产粗骨料、再生细骨料、再生微粉、再生园林土等为代表的中间产品，以及再生砖、再生预拌混凝土、再生混凝土制品、再生复合筑路材料等再生系列终端产品，目前可以做到各种产品的性能指标和关键技术指标均高于现行国家、行业标准，能够达到国际先进水平。建筑垃圾再生材料应用广泛，如再生混凝土、砂浆、砌块、砖、板材等应用于建筑工程；再生透水混凝土、透水砖、无机混合料、级配碎石、回填材料等应用于市政交通工程；再生骨料作为渗蓄材料用于海绵城市建设领域；再生混凝土制品用于地下管廊等。

资源化产品的销售收入是项目公司的主要收益来源，不同的产品方案和产品销售渠道对项目效益的影响是巨大的。因此，尽管资源化产品的销售属于市场化行为，但实际操作中多数政府会出台对资源化产品的消纳支持政策和措施来保障项目的盈利能力。

2、垃圾处理付费

垃圾处理付费是典型的“使用者付费”，按照“谁产生、谁负责”的原则由实际生产者承担，收费的方式需要在特许经营协议中明确，现实操作中通常由有资质的收运单位或者政府部门代收后，再与垃圾处理单位根据处理量结算。目前，建筑垃圾处理的价格逐步形成了政府指导下的市场调价机制，如北京市明确建筑垃圾处理费为30元/吨;深圳市要求建筑废弃物处置费实行市场调节价，各固定消纳场应对各类建筑废弃物处置单价进行公示。从各地公示的结果来看，建筑垃圾的处理费用普遍在30元/吨左右。

3、政府补贴

部分地方政府还出台了相关补贴政策支持建筑垃圾资源化产业的发展。如长沙市提出处置企业可在建筑垃圾运输抵达并完成处置后，向住房城乡建设部门申请建筑垃圾处置费用补贴，补贴标准为3.0元/立方米。

除了资源化利用外，处理建筑垃圾项目还可以通过拓展市场来增加收入来源。例如，与建筑单位、拆迁公司等合作，提供建筑垃圾清运、处理服务；开展建筑垃圾资源化利用的科普教育，提供培训、咨询等服务。这些多元化的市场拓展方式，将为项目带来更多的盈利机会。

1、中央预算内资金

根据《国家发展改革委办公厅关于组织编报节能降碳和污染治理专项2025年中央预算内投资计划草案的通知》(发改办环资〔2024〕744号)要求及最新《节能降碳中央预算内投资专项管理办法》，其中“循环经济助力降碳”方向提到，支持废弃物循环利用项目。

废弃物循环利用：支持工业副产石膏、赤泥、建筑垃圾等工业废弃物循环利用。中央预算内资金支持按不超过项目总投资的15%控制，单个项目支持资金原则上不超过1亿元。

具体申报手续包括：项目资金申请报告。项目规划许可、用地审批、节能审查、环评等前期手续（如需办理）复印件，以及资金到位情况。项目单位应当对其提交材料的真实性、合规性负责，特别是不存在重复申请其他中央预算内投资或中央财政资金的情况，并向项目汇总申报单位作出书面承诺。

2、专项债券资金

3、银行融资

     （1）农业发展银行

案例1：剑阁县城乡生活垃圾综合处理项目

该项目分别对生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾进行分类收集处理，建设高温热解气化处理厂、餐厨垃圾处理厂、建设建筑垃圾处理厂及其配套设施。同时，在剑阁县的29个乡镇建设54座生活垃圾压缩中转站及配套设施，并配置转运车辆21辆。

该项目获得城乡一体化贷款（项目）3亿元，通过完善垃圾收集、转运体系，实行垃圾分类，村民们也养成了良好的卫生习惯。垃圾桶摆放有序，保洁人员辛勤劳作，让乡村告别了“垃圾围村”的乱象，处处呈现出整洁美观的景象。

案例2：兰州新区建筑垃圾资源化利用项目

甘肃农发行兰州市西固区支行向兰州新区某公司发放绿色贷款1.45亿元，用于兰州新区建筑垃圾资源化利用项目，支持建筑垃圾回收处理、再生建筑材料生产，助力发展循环经济。

     （2）国家开发银行

循环经济产业园是徐州市建设“无废城市”的重要载体，涉及污水处理、建筑垃圾处理、配套基础设施建设等子项目，总投资约58.9亿元。国开行已为项目发放26.6亿元贷款，贷款期限20年。

     （3）恒丰银行

菏泽建筑垃圾资源再生循环经济产业园一期项目。项目为固废处置绿色园区，建成后年处理建筑垃圾可达300万吨，依托先进的破碎、分离设备，将送运来的建筑垃圾，经过分拣、除土、除铁、脱水、破碎等多级工序，加工成不同规格的再生骨料，最后生成混凝土、3D打印材料、再生砖、砂浆、稳定土材料、回填土等产品，用于铺路垫层、建筑施工，直接实现建筑垃圾“涅槃重生”。目前恒丰银行对项目已经实现投放1.5亿元，有力保障了工程进度。

根据《四川省住房和城乡建设厅关于进一步规范城市建筑垃圾处置核准有关事项的通知》（川建行规〔2024〕14号），核准要求如下：

1、规范核准事项

各市（州）、县（市、区）应加强建筑垃圾管理，对城市建成区内建筑垃圾的产生、运输、处置等活动进行严格核准。建设工程垃圾、拆除垃圾的产生单位应办理产生核准；从事建筑垃圾运输的单位应办理运输核准；转运调配场、堆填场、填埋场、资源化利用厂等处置和资源化利用企业（单位）应办理处置核准；参与处置活动（含产生、运输、处置）的相关单位，应在获取城市建筑垃圾处置相应核准证后，方可开展处置活动。建设工程产生核准证在开工前应当完成办理。工程施工单位应当编制建筑垃圾处理方案，采取污染防治措施，并报县级以上地方人民政府环境卫生主管部门备案。

2、规范核准主体

3、规范审批办理

各地在办理核准审批之前应按照一次性告知制度要求，告知申请单位申办核准许可的必备要件。各市（州）、县（市、区）环境卫生主管部门应当在受理审批申请之日起15个自然日内做出是否核准的决定。准予核准的，颁发核准文件；不予核准的，应告知申请人，并说明理由。

4、规范证件样式

各市（州）、县（市、区）环境卫生主管部门应当根据不同申请事项，对应发放《城市建筑垃圾处置核准证（产生）》、《城市建筑垃圾处置核准证（运输）》、《城市建筑垃圾处置核准证（处置）》。

核准文件应按照《城市建筑垃圾处置核准证》样式统一印发。（文件网址：

http://jst.sc.gov.cn/scjst/gfxwj/

2024/9/25/7d4b9d6eba274e0c962574a21af21ada.shtml

具体可参照《成都市关于进一步规范建筑垃圾处置核准有关工作推进“一网通办”的通知》（文件网址：

https://cgw.chengdu.gov.cn/cgw/c140888/2024-09/03/content_987d16ec67b343e1b5fc03932c6ba1c2.shtml，查看具体的办理流程。

建筑垃圾资源化处置除核准相关手续以外，还需要落实用地、环评等其他手续。

用地方面：根据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南指》，除生活垃圾、医疗垃圾、危险废物处理和处置，以及垃圾转运、公厕、车辆清洗、环卫车辆停放修理等设施用地需要公用设施用地中的环卫用地以外，建设建筑垃圾资源化利用厂与建筑垃圾消纳场用地性质为工业用地，建设建筑垃圾调配场用地性质为环卫用地。

环评手续：根据《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》，结合建筑垃圾资源化利用途径，粘土砖瓦及建筑砌块制造；建筑用石加工；防水建筑材料制造；隔热、隔音材料制造；其他建筑材料制造（含干粉砂浆搅拌站）等，需要编制《环境影响报告表》并办理环评批复手续。

其他审批手续：按照常规项目需要办理水土保持方案批复、节能审查文件、矿产压覆查询等手续。

根据四川省委金融办、人民银行四川省分行等十部门联合制定发布的《四川省绿色金融创新发展工作方案（2024—2026）》，到2026年，基本建成符合国家相关政策和地方实际的绿色金融和转型金融服务体系，全省绿色贷款余额占各项贷款余额比例持续提升，绿色信贷增速高于各项贷款平均增速。其中，将加大对能源、工业、交通、建筑等传统领域绿色发展和低碳转型的信贷支持力度。因此投资建筑垃圾处理是一个具有广阔前景和显著社会意义的决策，在市场需求、政策支持、技术优势和经济效益等多方面因素的共同作用下，建筑垃圾处理行业将迎来更加广阔的发展空间。