《超长期特别国债项目申报工作指南》解读
近期，中国工程咨询协会发布《超长期特别国债项目申报工作指南（征求意见稿）》，目的是为项目建设单位、工程咨询单位申报工作提供清晰指引，目前处于内部征求意见阶段。
超长期特别国债是指期限大于10年的国债，用于支持一些重大项目建设的资金问题，不计入财政赤字，还本付息由中央承担，不增加地方负担，超长期特别国债是我国为实现特定战略目标发行的、具有长期限属性的政府债券，兼具财政工具与战略支撑双重功能。
其核心特征体现为“超长期限”“专款专用”“高信用等级”，既是缓解中短期财政偿债压力的有效手段，也是集中力量支持重大项目建设的重要资金保障。
本文将从核心功能、支持领域、申报要点等方面，解析超长期特别国债。
发行背景
我国曾在1998年、2007年和2020年发行特别国债，分别用于补充银行资本金、抗疫支出、公共基础设施建设、购买外汇缓解流动性过剩等，均取得显著成效，2023年还增发1万亿元特别国债，支持灾后重建和防灾减灾。针对“强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题”提供系统性解决方案。
2024年《政府工作报告》指出“为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。”
一是为促进经济动能转型，构建现代化产业体系，发展新质生产力，获得国际竞争优势，需要长期资金的匹配，超长期特别国债能够弥补民间投资和风险投资的不足，大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力；深入实施科教兴国战略，强化高质量发展的基础支撑。现代化产业体系包括战略性新兴产业、未来产业、数字经济等的发展，需要长期资金的匹配。尤其是在国际环境日益复杂、大国博弈持续的环境下，需要通过科技等发展弥补不足，防止被“卡脖子”，获得国际竞争相对优势。由于回报周期长、风险高、外部性强等特点，民间资本介入意愿往往较低，需要政府投资来弥补市场的不足。
二是应对短期经济压力，需要需求端进一步发力。目前我国所面临的困难和挑战，即世界经济增长动能不足，地区热点问题频发，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。我国经济持续回升向好的基础还不稳固，有效需求不足，部分行业产能过剩，社会预期偏弱，风险隐患仍然较多，国内大循环存在堵点，国际循环存在干扰。部分中小企业经营困难。就业总量压力和结构性矛盾并存，公共服务仍有不少短板。面对这些问题，需要采取进一步的改革和提振措施，尤其是需求端需要进一步发力。
核心功能
（一）核心定义
超长期特别国债项目包含三个核心维度：一是“超长期”，指发行期限通常在10年以上，当前已推出20年、30年、50年三个品种，通过长期限设计实现“以时间换空间”的财政调节效果。
二是“特别”，强调资金用途的专项性，严格限定于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，实行专款专用、闭环管理。
三是“国债属性”，以国家信用为背书，是公认的无风险投资工具，兼顾财政筹资与市场投资双重价值。
（二）关键特征
超长期特别国债项目的功能集中体现为“稳投资、促转型、保民生”三大方向：在投资端，通过集中资金支持重大项目，撬动社会资本形成投资合力；在产业端，依托设备更新等政策推动产业升级与绿色转型；在民生端，通过基础设施完善和消费品补贴直接增进民众福祉，实现“投资于人”的发展目标。
超长期国债对当前我国经济发展的影响主要体现在三方面。一是缓解财政收支短期流动性压力。目前我国地方政府的财政收支流动性压力较大，中央政府的财政空间相对较大，通过中央发行超长期国债，拉长债务期限，减轻短期资金流动性压力。对财政收入的扰动将在较长时间维度上出现，在目前内需不足的情况下，不会引起企业税收负担的快速提高。二是为重大项目筹集资金。随着我国城镇化、工业化不断推进，现代化水平不断提高，资本投资回报率逐步有所降低。如果要延续旧有的资金筹集方式，寻找与之相对的投资回报项目，在边际上很难完成短期宏观逆周期调控的重任。因此，通过发行超长期国债，为重大项目筹集资金，资本的回报与投入成本相匹配，从而完成旧有投资无法完成的重大经济建设任务。三是提振信心。超长期国债的发行，充分体现了积极财政的政策取向，而且预留了充足的发行空间，对于提振企业投资、稳定居民消费具有显著的意义。
（三）发行规模与资金分配
目前超长期特别国债项目发行规模呈稳步扩大态势：2024年全国发行1万亿元超长期特别国债，其中7000亿元用于“两重”（重大战略、重大工程）建设，3000亿元支持“两新”（新型基础设施、新型消费）工作；2025年发行规模提升至1.3万亿元，分配结构调整为8000亿元用于“两重”建设，5000亿元加码“两新”工作，体现对产业升级和消费提振的重点倾斜。
在发行节奏上遵循“均衡适度靠前”原则，结合项目进度匹配发行量，减轻对市场的集中供给压力，2025年已提前下达两批项目清单，其中年初提前下达1000亿元项目清单，年中再追加一批，推动资金快速落地形成实物工作量。
重点支持领域
超长期特别国债申报项目需严格符合国家“两重”和“两新”范畴以及下一阶段国家调整支持的方向，支持领域动态更新，以当年政策通知为准。
（一）“两重”建设领域扩围与深化
2025年政策进一步拓展支持范围：（1）在基础设施领域，新增全国大中型灌区、引调水工程及重点都市圈城际铁路建设等支持方向；（2）在生态领域，持续聚焦长江流域生态修复和“三北”工程；（3）在民生领域，重点保障农业转移人口市民化公共服务体系建设和高等教育提质升级。2024年7000亿元资金支持的项目已全部开工，完成投资超1.2万亿元，长江沿线铁路、西部陆海新通道等重点工程进展显著。
（二）“两新”工作加力扩围
设备更新方面，2025年将支持范围扩大至电子信息、安全生产、设施农业等新领域，工业重点领域补贴比例最高达总投资的15%，用能设备提升至20%；消费品以旧换新领域，新增手机、平板、智能手表手环等数码产品购新补贴，新能源城市公交车及动力电池更新、农机报废更新补贴标准进一步提高。截至2025年9月，仅支持设备更新的投资补助资金已带动总投资超1万亿元，惠及约8400个项目。
（三）配套支持与落地保障政策
在资金支持上，形成“国债+财政+金融”组合拳：中央财政对符合条件的设备更新贷款本金贴息1.5个百分点，老旧营运货车等领域补贴实行央地共担，东部、中部、西部地区中央承担比例分别达85%、90%、95%；央行科技创新和技术改造再贷款总额度增至8000亿元，为企业提供低成本资金支持。
在流程优化上，推行“地方审核、国家复核”机制，简化补贴申领流程，明确审核兑付时限，落实资金预拨制度。企业和个人可通过线上渠道便捷申请，减少流程步骤和审批时间。
（四）政策实施成效与展望
从经济效应看，政策对投资的拉动作用显著：2024年全国重点领域设备更新总量超2000万台（套），前11个月设备工器具购置投资同比增长15.8%，贡献率达65.3%；2025年1—7月该类投资增速升至15.2%，拉动全部投资增长2.2个百分点。在产业转型方面，新能源乘用车国内市场渗透率连续6个月超50%，钢铁、制造业等领域通过设备更新实现节能降碳与效率提升。
申报要点
（一）项目实施进度要求
超长期特别国债申报项目应满足实施进度要求，包括技术路线成熟、建设方案清晰、配套要素齐全等，且已纳入地方政府或行业部门专项规划。同时，申报项目需有明确的建设周期和分阶段目标，未开工项目确保资金下达后可实质性开工，已开工项目投资完成额未超过80%。
（二）禁止性规定
1.项目建设单位纳入失信联合惩戒对象名单或严重失信主体名单、安全生产严重失信主体名单的不予支持；
2.项目包含房地产开发、楼堂馆所、形象工程和政绩工程等国家政策禁止性内容；
3.已通过其他渠道获得中央预算内投资支持的项目（国家另有规定的除外）原则上不予支持；
4.附录C中规定的其他前置性否决条件。
（三）前期工作要求
1.“两重”项目前期工作要求
优先支持已办理完毕项目用地（用海）、环评、用能等各项目前期手续，具备开工条件的项目。对已完成项目审批（核准）或备案手续、亟需支持但缺少部分手续的项目，可按权限由各级人民政府或部门出具能够在开工前完成相关手续办理的书面承诺函，并附各项前期工作完成时间表和责任人，同时抓紧按承诺办理相关手续。
2.“两新”项目前期工作要求
项目应确保完成项目审批（核准）或备案、环评、用地、规划、能评、安全评价等前置条件落实。如个别条件不需要，应由相关政府部门出具说明。有产能政策要求的行业，项目需落实产能置换等相关规定。
资金使用要求：超长期特别国债资金的使用应严格遵循国家宏观调控政策导向聚焦“两重”领域和“两新”领域。确保资金专款专用，严禁擅自调整用途或扩大支出范围。按照工程进度及时拨付到位，确保资金安全专款专用，杜绝挤占、挪用和截留现象发生。对于设备更新、消费品以旧换新等扩围领域，资金应支持符合技术标准、能效要求的先进设备购置。申报的工作程序
项目申报的工作程序，主要包括以下几个步骤。首先，申报单位按照要求准备申报材料，并向所在地的省级发展改革部门和财政部门提交申请。省级相关部门对申报材料进行初步审核，筛选出符合条件的项目后报送国家发展改革委和财政部。国家发展改革委和财政部组织专家对申报项目进行评审，根据评审结果确定项目名单，并下达资金计划。最后，申报单位按照资金计划和相关要求组织项目实施。
申报全流程：
1.资料收集：包括申报单位资质（营业执照、财务审计报告、信用证明等）、项目资料（立项批复、规划、环评等手续）。
2.编制报告：由项目建设单位或具备相应资信的咨询机构编制《资金申请报告》，涵盖单位情况、项目详情、政策依据、资金方案等核心内容。
3.线上+线下申报：线上登录国家重大建设项目库填报信息，线下将申报材料报送属地发改委，逐级审核后上报省级发改委。
4.评审审查：省级发改委组织审核，国家发展改革委联合相关部门复核，重点审查投向、成熟度、资金来源等，不符合前置条件的直接否决。
5.材料补充：关键信息变更或材料缺失的，需及时补充调整说明、最新证件等资料，重新审核上报。
（四）审核要点
1.投向审核
必须符合投向，不支持房地产开发、楼堂馆所、形象工程和政绩工程等国家政策禁止性内容。
2.成熟度审核
履行审批（核准、备案）用地、环评、能评、安评审查的项目，申报前应完成相关前期手续办理。
对完成审批（核准、备案）、急需支持但缺乏手续的项目，应按权限由各级人民政府或有关行业主管部门出具开工前完成相关手续办理的书面承诺函，确保项目合法合规建设。
3.落实资金来源
资金拼盘应完整闭合，资金结构应相对合理。各渠道资金应有相应证明，地方财政性建设资金由当地政府或财政部门出具资金能够到位的承诺函；企业自有资金应提供银行存款等证明材料；已获得地方政府专项债券支持的项目，需提供相关证明材料。
4.防范违规申报
已获得中央财政投资或其他部门支持的项目原则上不得重复申报，不得多头申报。对于列入失信联合惩戒对象名单或安全生产严重失信主体名单的单位项目不得申报。
5.确保信息准确
项目名称、主要建设内容、项目总投资等应与可行性研究报告、资金申请报告、环评、能评等手续及在国家重大建设项目库中的项目信息保持一致。
（五）审核步骤
1.合规性审查
严格落实各项管理办法的具体规定，首先对上报项目进行条件符合性审查，包括：支持领域（方向）符合性、项目承担单位资格和能力、项目前期手续（建设条件）办理进度情况、项目资金落实情况、项目投资构成、项目是否具备当年或迅速开工条件及其他方面的审查。
2.定性与定量审查
对申请材料的总体技术质量进行定性审查，包括：项目建设规模及方案的科学性、先进性，建设内容和政策符合性、投资构成合理性，建设投资经济性，进度计划是否合理以及必要的打分排名等。
（六）评审规则
评审分为“前置否决”和“打分排序”两步，先过否决关，再谈打分，7项红线碰任何一项都直接出局。7项审核要点如下：
1.项目建设单位未被列入国家企业信用信息公示系统中的经营异常名录、严重违法失信企业名单（黑名单），不存在重大税收违法失信案件，未被列入安全生产严重失信主体名单。
2.项目申报领域符合超长期特别国债支持范围、支持方向等。项目符合相关产业政策、规划要求。项目建设内容中不含房地产开发、楼堂馆所、形象工程和政绩工程等。
3.已办项目资金拼盘完整闭合理审批（或核准、备案）、规划、用地（用海）环评、用能、安全（包括安全生产）、施工许可等手续或取得豁免证明。（具体手续以本次超长期特别国债申报要求为准。）
4.固定资产投资规模符合超长期特别国债申报要求。
5.项目资金拼盘完整闭合。未重复申请其他中央财政资金支持（如中央预算内投资、其他超长期特别国债资金、其他中央财政专项资金等）。
6.开工时间、建设进度及投资完成率符合本次超长期特别国债申报要求。
7.申报材料中项目名称、代码、投资、建设规模等关键信息与相关批复一致：真实性、合规性承诺、资金证明等关键证明材料齐全。
后附原文：
